Транстихоокеанское торговое партнерство, Трансатлантическое торгово-инвестиционное партнерство и Соглашение в области торговли услугами — три базовых документа, на которых строится стратегия США. В своей мотивировочной части соглашения декларируют экономические цели (свобода торговли и инвестиций), но в реальности они фундаментально меняют рамки международного права и рынка капитала, предполагая будущее без ООН, ВТО, Всемирного банка и МВФ.
Рисунок: Андрей Шелютто, Коммерсантъ
4 февраля в Новой Зеландии 12 стран Азиатско-Тихоокеанского региона подписали соглашение о Транстихоокеанском торговом партнерстве (ТТП), которому еще предстоит пройти процедуру ратификации национальными парламентами, и положительный исход этого процесса не гарантирован. Накануне, 3 февраля, европейский парламент одобрил доклад о подготовке не менее масштабного Соглашения о торговле услугами (TISA). Кроме того, планируется, что полная повестка переговоров, касающихся последнего элемента триады — Трансатлантического торгово-инвестиционного партнерства (ТТИП), будет согласована в марте. Несмотря на трудности, очевидно, стратегическая пауза, возникшая после кризиса 2008 года, прервана. Процесс пошел, и самое время — посмотреть на пункт его назначения.
Вашингтон выработал ответ на политику новой регионализации (АСЕАН, ЕАЭС, ШОС, БРИКС) и обозначил принципы своего видения будущего мировой экономики. Человечество вновь вступило в эпоху прямой конкуренции интеграционных мегапроектов, идентифицируемую общественным сознанием как борьба однополярного и многополярного мира. Смысловой вакуум стал стремительно заполняться терминами геополитического противостояния. Эксперты заговорили об эвтаназии института политической нации (nation-state), а западные СМИ вернулись к сценариям полномасштабной третьей мировой войны.
Публичная дискуссия вокруг ТТП и ТТИП разгоралась медленно с 2008 года, с момента начала переговоров, чтобы вспыхнуть весной прошлого года, когда WikiLeaks выложил 17 секретных документов с положениями будущего соглашения ТТП. На этом фоне голос Европы в отношении аналогичных переговоров по ТТИП прозвучал как предостережение для Вашингтона. Министр торговли Франции Маттиас Фекль напрямую пригрозил выходом его страны из переговоров, обвинив США в эгоизме.
История у идей, положенных в основу соглашений, не нова. Еще в конце 1950-х годов на просторах распавшейся Британской империи экономические сделки с бывшими колониями, не имевшими, как считалось, эффективного механизма исполнения контрактов, предусматривали процедуру урегулирования споров внешним арбитражем как конечной инстанцией. С тех пор попыток воплотить в жизнь идею "подсудности государства" на глобальном уровне было несколько, заканчивались они все неизменно скандалом и провалом. Сегодня мы имеем целый букет таких инициатив (TISA, CEDA, ТТП, ТТИП), которые охватывают до двух третей мировой экономики.
Новые соглашения меняют режим межгосударственного взаимодействия
Подготовка текстов этих соглашений идет в абсолютно закрытом от публики режиме, за соблюдением которого строго следят представители крупных американских корпораций и администрации президента США. Доступ к информации открыт для очень ограниченного круга лиц, а уже подписанный текст соглашения по ТТП, например, будет закрыт от публики еще на протяжении нескольких лет (со ссылкой на продолжающееся согласование технических деталей). Режим секретности накладывается на все страны, участвующие в переговорах,— и в случае подписания соглашения, и в случае отказа.
До мая прошлого года единственным местом в Европе, где можно ознакомиться с документами по ТТИП, был охраняемый читальный зал американской миссии в Брюсселе. Допуск туда был строго ограничен и ранжирован. После утечки некоторых документов в WikiLeaks председатель Бундестага Норберт Ламмерт заявил, что нет никаких шансов на ратификацию соглашения без подробного ознакомления со всеми документами. В итоге под давлением европейских парламентариев Вашингтон согласился открыть читальные залы в своих посольствах в странах ЕС.
Страны Азиатско-Тихоокеанского региона подписали соглашение о Транстихоокеанском торговом партнерстве без Китая и России
Фото: New Zealand Pool/via Reuters TV , Reuters
Вот как описывает новый регламент Der Tagesspiegel: в посольстве США в Берлине два раза в неделю по два часа открыт читальный зал, где чиновники, кандидатуры которых одобрены Министерством экономики Германии (139 человек), могут знакомиться с документами по ТТИП. Зал находится под охраной, при себе разрешается иметь ручку и бумагу, использование ксерокса и фотоаппаратуры запрещено.
Утечка в WikiLeaks и доступ к информации парламентариев вывели на поверхность целый ряд серьезных разногласий между США и ЕС. Основным камнем преткновения стало различие стандартов в области фармацевтики, экологии, информационных технологий, рынка продуктов питания и охраны труда.
Великобританию в новых соглашениях больше всего пугает возможность полной приватизации системы национального здравоохранения, жилищно-коммунальных и других государственных услуг крупными американскими корпорациями. Германию и Францию — разница в трудовом законодательстве с США, где признаются только два из восьми основных стандартов ЕС. Таким образом, подписание ТТИП неизбежно приведет к выводу европейскими корпорациями производства в другие страны с более низкими социальными издержками и, как следствие, к резкому росту безработицы.
Аргументы Вашингтона в диалоге с Европой просты: давайте не спорить по каждому пункту, подпишем рамочное соглашение о принципах, а согласовывать технические моменты будем потом. Здесь важно понимать, что англосаксонское право носит прецедентный характер и после подписания принципиального соглашения, пока европейские парламенты будут спорить по каждому пункту, американские суды начнут выносить решения, которые позже игнорировать будет невозможно.
ТТП и ТТИП — это не просто инструменты для формирования зон свободной торговли, как их позиционирует Вашингтон. И не способ установить контроль со стороны США над торговыми связями стран-участниц, как их характеризует нобелевский лауреат, профессор Колумбийского университета Джозеф Стиглиц. Новые соглашения регламентируют весь комплекс (не только торговлю) взаимоотношений, возникающих в ходе хозяйственной деятельности человека, включая кредитно-денежную политику, инвестиционную и судебно-правовую практику, вопросы коммерческой тайны и контрафактной продукции, информационные услуги (интернет и СМИ), образование, медицину и безопасность. А главное, они меняют режим межгосударственного взаимодействия.
Говорить надо не о новом проекте "светлого будущего", а о второй попытке большой приватизации
В октябре прошлого года в Берлине на демонстрацию против ТТИП вышло более 150 тыс. человек, что стало крупнейшим протестом со времен выступления немцев против войны в Ираке в 2003 году. Дебаты о соглашениях идут в Европарламенте, в национальных администрациях и экспертных сообществах. О "новой реальности" пишут The Guardian, The Independent, Bloomberg, Der Spiegel... Сегодня тема ТТП и ТТИП, безусловно, номер один в мире. Но не во всем.
На фоне обострившейся мировой повестки прошедший недавно в России Гайдаровский форум "Россия и мир: взгляд в будущее" произвел впечатление, будто никто из участников ничего не слышал о новых принципах глобального мироустройства.
Первое, что обратило на себя внимание (не вдаваясь в содержательную часть выступлений членов правительства),— это несоответствие названия форума и обсуждаемых тем. Каждый из докладчиков говорил о своем видении проблем, хотя выступали не представители различных школ и учений из различных уголков Земли, а члены единой команды, призванные решать единую задачу. Сошлись выступавшие только в одном: необходимо переждать сложные времена, и, когда все уляжется, Россия продемонстрирует миру свой взгляд в будущее.
В октябре прошлого года в Берлине на демонстрацию против ТТИП вышло более 150 тыс. человек, что стало крупнейшим протестом со времен выступления немцев против войны в Ираке в 2003 году
Фото: Fabrizio Bensch , Reuters
Парадокс, но лучше всех фатализм, смирение кабинета министров перед стихией рынка продемонстрировал главный ответственный за стратегию и экономическое развитие России Алексей Улюкаев: "Есть, конечно, приятная сторона в долгосрочных стратегиях. Ее тоже один известный экономист выразил в известной формуле. Это Ходжа Насреддин, который сказал, за 30 лет кто-нибудь умрет: или я, или ишак, или эмир. Это о безответственности долгосрочного стратегирования. Эти два риска — неувязка стратегии с принятием текущих решений и отсутствие ответственности за стратегию,— мне кажется, главное, чего мы должны избежать".
Проще говоря, думать некогда, решать надо здесь и сейчас, со стратегией придется погодить. Не случайно самым громким и обсуждаемым выступлением на форуме стало заявление Германа Грефа, который причислил Россию к "странам-дауншифтерам". Если судить о действительности по выступлениям министров экономического блока правительства России, то следует признать, что глава Сбербанка прав, как бы обидно его слова ни звучали.
Стратегия — это не прогноз курса доллара и нефтяных цен на перспективу до 2030 года, а портфель проектов с конкретными целевыми показателями, механизмом их достижения и сроками исполнения. Отказ от стратегии означает отказ от активной позиции в пользу жизни за счет ренты — дауншифтинг в его современном понимании.
В целом Гайдаровский форум-2016 оставил после себя два вопроса. Первый — понимаем ли мы структурно мировые тренды и события? (Условно, где мы?) И второй — понимаем ли мы собственную модель развития и механизм управления этой моделью? (Условно, кто мы?) Если не понимаем, то любые наши действия в ответ на любые вызовы будут напоминать реакцию больного церебральным параличом.
Здесь важно понимать, что ТТП и ТТИП не являются спонтанной реакцией на возникший глобальный кризис, интеллектуальной конвульсией или лихорадочной попыткой решить проблему здесь и сейчас. Это та самая долгосрочная стратегия, которую давно реализуют США. А чтобы точнее понять, где мы сегодня находимся, необходимо привести краткую хронологию событий.
Соглашения по ТТП и ТТИП — это не еще одна (очередная) попытка описать и унифицировать существующие рынки. Это механизм открытия новых рынков на базе альтернативных активов, которые ранее никогда не торговались, считаясь предметом заботы государства (социальная среда). В этом смысле говорить надо не о новом проекте "светлого будущего", а о продолжении или об обновленной редакции "старого" проекта — второй попытке большой приватизации.
Разразившийся следом за провалом в Дохе глобальный финансовый кризис провел черту под прежним устройством мира
В начале 1990-х в глобальной экономике шел схожий по своей механике процесс. Теория Эрнандо де Сото, модного экономиста из Перу, утверждала, что если в развивающиеся страны экспортировать развитую правовую систему, то результатом станет быстрый рост капитализации экономики и благосостояния этих стран. По расчетам де Сото, неучтенные мировым рынком активы развивающихся стран (фавелы, программа "шесть соток" и т. д.) многократно, в некоторых странах в сотни раз, превосходили официально учтенные активы.
Однако массированный институциональный трансфер натолкнулся на "национальный реванш", начало которому положили события на азиатском финансовом рынке в 1997 году. Тогда только прямое вмешательство государства смогло остановить кризис, вызванный атакой глобальных инвестфондов на Центробанк Таиланда, что в последующие месяцы послужило примером для Индонезии, Филиппин и Малайзии. О связи азиатского кризиса с дефолтом 1998 года в России сказано достаточно. А вот его взаимосвязь с провалом многостороннего соглашения об инвестициях (Multilateral Agreement on Investments — MAI) обсуждалась гораздо меньше.
MAI несло в себе те же идеи и механизмы обязательной юридической ответственности государства перед инвестором, что и нынешние ТТП / ТТИП. Переговоры шли также в абсолютно закрытом режиме, а подписать соглашение должны были в мае 1997 года. Накануне текст соглашения через депутата парламента Канады от Квебека попал в парламент Франции, где моментально вызвал скандал. В итоге соглашение не подписали, а следом началась атака инвестфондов на Юго-Восточную Азию.
Потребовалось несколько лет, прежде чем основные идеи денационализации рынка капитала попали в 2001 году в повестку Дохийского раунда переговоров под эгидой ВТО. Здесь эти идеи опять ждало столкновение с непримиримой позицией поднимающихся национальных государств и очередное поражение.
В 2008 году Дохийский раунд переговоров практически провалился. Принцип консенсуса стран--участниц ВТО не позволил Вашингтону продавить позицию таких государств, как Индия и Бразилия. Министр торговли Индии Камал Натх заявил тогда, что "это не вопрос цифр, это вопрос отношения, США не осознают, что мир изменился".
Участникам Гайдаровского форума было не до глобальной стратегии: самым обсуждаемым выступлением стало заявление Германа Грефа, который причислил Россию к "странам-дауншифтерам"
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ
Нарождающийся регионализм не только подпитывался экономическими интересами и противоречиями, параллельно он форсировал национально ориентированную политическую риторику лидеров новых экономик. ВТО как главная переговорная площадка мировой экономики в глазах Вашингтона была девальвирована, и окончательное решение вопроса о либерализации вынесли за ее пределы.
Разразившийся следом за провалом в Дохе глобальный финансовый кризис провел черту под прежним устройством мира, в котором центральное место занимали институты, созданные государствами. Запуск США программы количественного смягчения обозначил старт принципиально новой модели роста: страна-должник превратилась в страну-кредитора, включив печатный станок. Сокращение собственных расходов (частичный дефолт) США окончательно сняли с повестки дня. Вместо договоренностей с развивающимися странами, которые превратились к этому моменту в крупнейший источник сбережений и драйверов мировой экономики, был использован эмиссионный механизм.
Огромная часть из более чем $5 трлн, напечатанных США за семь лет, так и не нашла применения в реальной экономике. Ликвидность сегодня работает как денежный навес в ожидании часа икс — открытия новых рынков. Массированное открытие рынков прямо связано с реализацией соглашений ТТП / ТТИП и TISA. Особенностью этих соглашений является страховой механизм, принципиально невозможный в рамках ВТО. Суть механизма — в лишении государства статуса игрока, который стоит над отношениями корпораций и которого нельзя обанкротить.
В истории международных экономических отношений давно существует механизм урегулирования споров между государством и инвестором. Таковым является Соглашение о взаимоотношениях инвестора и государства (Investor-State Dispute Settlements — ISDS) под эгидой Всемирного банка. Если контракт по обоюдному согласию заключен с использованием принципов ISDS, то внешний инвестор для защиты своих интересов получает право обращаться не в национальный суд страны, куда он инвестировал капитал, а в особый международный арбитражный трибунал. Кураторами арбитража выступают Лондонский международный арбитражный суд, Международная торговая палата, Международный арбитражный центр Гонконга и другие площадки.
Однако в новых соглашениях речь идет не о добровольном праве, а об обязательном порядке для всех участников всех сделок. При этом корпорации получат право требовать не только возмещения фактических убытков, но и потенциальную потерю прибыли в будущем от принимаемых государством решений и законов.
В защиту нового механизма разрешения споров его сторонники говорят, что арбитраж, вынесенный за пределы национального правового поля, эффективнее противодействует коррумпированности национальных судов и их зависимости от местных политических систем.
Критики же утверждают, что инвестиционные трибуналы позволят транснациональным корпорациям игнорировать национальное право и политические институты управления, подотчетные гражданам, навязывая извне принятие законов и устанавливая правила национального общежития.
Вопросы, связанные с вызовами нового мирового порядка, встающими перед Россией, практически отсутствуют в официальной повестке государственных институтов
Так, табачная компания Philip Morris подала многомиллиардный иск против правительства Австралии из-за упущенной выгоды от введенных ограничений на рекламу табачных изделий. Шведский энергетический гигант Vattenfall предъявил Германии требование в €5 млрд за сокращение государством программы развития ядерной энергетики после Фукусимы. А канадская компания Lone Pine Resources Company использует американский филиал, чтобы отсудить у собственного правительства $230 млн за запрет на использование технологии гидроразрыва при добыче газа в пойме реки Святого Лаврентия.
Когда подробности соглашений о подобном порядке урегулирования претензий инвесторов к государству стали появляться в прессе, это вызвало шок в странах Европы. Глава внешнеторгового ведомства Франции Матиас Фекль сказал, что такой механизм не может быть стандартом для урегулирования споров, что необходимо выработать иной механизм, чтобы сбалансировать интересы компаний и государств. А еврокомиссар ЕС по торговле Сесилия Мальмстрем заявила, что Европа наравне с США должна участвовать в назначении судей трибунала, слушания которого необходимо проводить не в закрытом формате, а публично.
Европа вновь, как и 20 лет назад в случае с MAI, забила тревогу. Но на этот раз места для маневра у ее политиков практически не осталось. Единая Европа, самостоятельная в глобальной политике, не состоялась. Украина уничтожила даже гипотетическую возможность стратегических договоренностей с Россией, а "арабская весна" и волны беженцев с Ближнего Востока до предела дестабилизировали внутриполитическую ситуацию в ЕС.
На фоне нарастающих неопределенностей вариант Вашингтона по формированию нового мирового порядка выглядит как рука помощи. Однако инициативы США по созданию механизма регулирования глобальной экономики вне рамок национальных юрисдикций — это не свод новых правил для мировой торговли, где политика отделена от экономики. Это действительно новый большой мир во всех своих проявлениях, и в его фундаменте вовсе не концепция национального государства (уходящая натура Вестфальского мира), а идея корпоративного суверенитета по принципу "капиталы всех стран, объединяйтесь!".
Национальные юрисдикции (политические системы и граждане) устраняются от балансировки задач не только экономики, но и безопасности самого социального уклада. Государство лишается привычного для себя статуса центрального политического института гражданского общества. При этом государство не просто уравнивается в правах с транснациональными компаниями, а назначается главным ответственным за поддержание благоприятных условий ведения транснационального бизнеса. В случае ухудшения инвестиционного климата компании подают на государство в трибунал, и платить по иску будут налогоплательщики.
После подписания соглашения ТТП в Новой Зеландии в ответ на слова Обамы, что, кроме США, некому писать правила новой глобальной экономики, официальный представитель МИД КНР Лу Кан дипломатично заявил: "Мы никогда не думали, что правила глобальной торговли в XXI веке могут писаться одним Китаем или какой-либо другой страной". И выразил надежду, что основные экономики будут отстаивать ведущую роль ВТО в выработке мировых стандартов. Российский МИД также призывает к усилению роли ВТО.
Все указывает на то, что стратегический маневр США с изменением правил в мировой экономике стал большой неожиданностью для стран, не включенных в переговорный процесс. Но означает ли это, что новый американский проект обречен на успех? Если да, то, что делать странам, не вошедшим в ТТП, ТТИП или TISA? Вскакивать на подножку уходящего поезда: нас "поймут и простят"? Или условия приема в новый формат будут несовместимы с жизнью отставших от "поезда" государств в существующих ныне форматах и границах?
Как будет выглядеть порядок в странах, оставшихся за бортом новых соглашений? Насколько убедительны идеи у альтернативных проектов (ШОС, БРИКС)? Останутся ли между разными мирами какие-то отношения, хотя бы на уровне межгосударственных торговых и инвестиционных соглашений? Сможет ли американская эмиссионная модель работать и поддерживать режим ТТП и ТТИП, если из него выпадут страны, поставлявшие на рынок капитала значительную часть своих сбережений и являющиеся источником товаров для половины населения Земли? И возможно ли в принципе сформировать политически нейтральный общий рынок капитала?
Подобные вопросы, связанные с вызовами нового мирового порядка, встающими перед Россией, практически отсутствуют в официальной повестке государственных институтов. На фоне сирийского конфликта и кризиса в Донбассе не мудрено, что со стороны МИДа последнее знаковое заявление по ТТП / ТТИП прозвучало в октябре прошлого года. А на последнем Гайдаровском форуме представители экономического блока правительства если и вспоминали про новые инициативы США, то только в том смысле, что глобальную либерализацию не остановить и что России должно найтись место в общем строю.
По факту подписания ТТП знаковое заявление сделал заместитель министра экономики РФ Станислав Воскресенский: "Компаниям многих стран придется подстраиваться под новые правила". Значит ли это, что выработка альтернативных стратегий бессмысленна? Или это значит только то, что экономический блок правительства просто не в курсе наличия альтернативных стратегий?
В любом случае речь сегодня идет о готовности государства отстаивать свое суверенное право на будущее и о том, до каких пределов в этой готовности государство способно идти. При этом чтобы конкуренция между многополярным и однополярным миром в итоге не трансформировалась в бескомпромиссное: или капитуляция перед новым порядком, или новая мировая война в новом веке.