Проблема нарастающего давления на региональные бюджеты стала вчера предметом правительственного селекторного совещания с регионами, в котором приняли участие топ-менеджеры большей части регионов РФ. Решение проблемы предложено Минфином: рефинансирование уже взятых регионами кредитов федеральным бюджетом и госбанками, а также ужесточение режима уплаты НДФЛ предприятиями в обмен на новое ужесточение бюджетной дисциплины и принуждение регионов к политически самостоятельной социальной политике.
Министр финансов России Антон Силуанов
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Министр финансов Антон Силуанов на совещании изложил план работы Белого дома по уменьшению или, по крайней мере, приостановке роста субфедерального долга. Минфин официально признал проблему, констатировав, что в 37 субъектах федерации уровень задолженности превысил планку 50% доходов.
Совещание и часть дискуссии на последовавшем за ним заседании правительства почти не касались вопроса о причинах резкого роста закредитованности регионов. С одной стороны, правительство Дмитрия Медведева с политической точки зрения ограничено в возможности критики "майских" (май 2012 года, см. также "Онлайн") указов президента Владимира Путина, которые с 2013 года требуют резкого роста расходов регионов и муниципалитетов на зарплаты в первую очередь в здравоохранении, в меньшей степени — в образовании и в региональных бюджетных учреждениях. С другой стороны, дополнительная нагрузка на бюджеты, не обеспеченная налоговыми источниками, в 2013 году совпала со снижением поступлений в регионы налога на прибыль. Минфин при этом отвергает версию о том, что часть проблем связана с введением в 2013 году института "консолидированной группы налогоплательщиков" (КГН), заявляя, что это сократило региональные доходы в прошлом году лишь на 16 млрд руб., притом что консолидированный дефицит региональных бюджетов вырос в 2013 году на 650 млрд руб., консолидированный долг регионов и муниципалитетов — на четверть.
Изложенная господином Силуановым стратегия состоит из нескольких частей. Первая — это "выкуп" части регионального долга уже в 2014 году новыми бюджетными кредитами на 100 млрд руб. по реальной сильно отрицательной ставке — менее 1% в рублях (сейчас — треть ставки рефинансирования). Минфин также готов увеличить дотации регионам на 25 млрд руб. и обеспечить рефинансирование части уже взятых регионами кредитов через госбанки (Сбербанк, ВТБ, Россельхозбанк) по ключевой ставке ЦБ плюс 1,25% (в текущих условиях — близко к реальной беспроцентной ставке). Средства на "выкуп" заложены в проекте поправок к бюджету на 2014 год (см. "Ъ" от 19 мая). Кроме того, для поддержки бюджетов муниципалитетов Минфин готов отменить режим отчета предприятий по налогу на доходы физлиц (НДФЛ) с ежегодного на ежеквартальный, что увеличит сборы за счет отмены фактического налогового кредита работодателям.
Помощь и "выкупаемым" регионам, и в целом второму уровню бюджетной системы Минфин обещает в обмен на некоторое общее ужесточение бюджетной дисциплины. Первое требование ведомства — мораторий на новые налоговые льготы регионов и прекращение их сопротивления введению налога на имущество физлиц. Второе — переложение на них ответственности за конкретное содержание и характер адресности пакета социальных льгот, в том числе той их части, которая в отличие от федеральных не была монетизирована в 2002-2003 годах. На заседании правительства также изложена еще одна важная инициатива: сокращение нормы авансирования, в том числе регионами, госзакупок, сейчас составляющей "в среднем 30%". Наконец, Минфин требует от регионов полного прекращения финансирования любых федеральных структур, в том числе силовых, а также предлагает Белому дому на несколько лет мораторий на пересмотр распределения полномочий между центром и регионами — во избежание дальнейшей разбалансировки бюджетной системы.
Как понимать майские указы с меньшим ущербом для бюджета
Правительство не имеет технической возможности изменять формулировки майских указов, которые бы существенно снизили расходы регионов на их исполнение, но некоторые возможности дополнительной трактовки формулировок Минфин все-таки готов применять. Так, на совещании Антон Силуанов предложил премьер-министру Дмитрию Медведеву согласиться с ранее неоднократными предложениями губернаторов (их выступления на селекторном совещании были непубличными и в стенограмме не приводились) исполнять процентные нормы повышения зарплат врачей и учителей, в указах описанные как соотношение к среднерегиональным, вычисляя конкретные ставки в соотношении не с текущей средней заработной платой в регионе, а в соотношении ее с тем же показателем за предыдущий год. На практике до 2018 года это даст возможность снижать расходы на зарплаты на несколько процентов суммы роста средних доходов за год. В 2018 году последним ударным повышением зарплаты предлагается компенсировать годовое отставание в темпах роста зарплат бюджетников при нынешней трактовке указов. Вторая идея, поддержанная Минфином,— установить коридор допустимого отклонения повышенной в соответствии с майскими указами президента в 5%. Наконец, Минфин в очередной раз обратил внимание регионов на то, что указами президента предусмотрено и повышение производительности труда в бюджетной сфере — финансовое ведомство призывает принять и на федеральном, и на региональном уровне решения по пересмотру нормативов нагрузки на работников бюджетной сферы, причем Антон Силуанов также предложил «пересмотреть часть, может быть, ранее принятых решений, которые сегодня в условиях повышения заработных плат уже потеряли свою актуальность». Речь, очевидно, идет о росте нормативов в здравоохранении и образовании, что позволит сократить число занятых на нескольких работах и незанятых вакансий, что в итоге также немного снизит масштабы повышения фонда оплаты труда, вытекающие из майских указов.