Несмотря на то что вопрос корпоративного управления в конечном счете вопрос ведения бизнеса, а не государства, правительство во всем мире остается основным регулятором базовых рамок корпоративного управления. О том, какие действия правительство России намерено реализовывать в этой области в ближайшее время и какими принципами намерено руководствоваться, в интервью BG рассказал заместитель председателя правительства РФ Александр Жуков.
BUSINESS GUIDE: Какие изменения ожидают принципы и подходы государства к корпоративному управлению в связи с появлением нового правительства России?
АЛЕКСАНДР ЖУКОВ: На мой взгляд, сейчас нет острой необходимости что-то существенно менять в принципах и подходах к регулированию корпоративного управления. Основной документ, которым мы руководствуемся в этой сфере,— утвержденная несколько лет тому назад "Концепция развития корпоративного законодательства в Российской Федерации".
Ее основные положения и сегодня не менее актуальны, чем тогда, когда этот документ разрабатывался и принимался. Это прежде всего необходимость обеспечения защиты прав собственности, максимального раскрытия информации субъектами нашего рынка от частных фирм до компаний с государственным участием.
В концепцию заложены универсальные принципы, определяющие подходы к регулированию корпоративного управления. Они очень схожи с регулятивными нормами, принятыми на большинстве крупных рынков других стран.
Мы исходим из того, что на сегодняшний день права собственников в России пока еще недостаточно защищены, что создает проблемы для развития инвестиционных процессов, сдерживает вложения в российские компании. Какие здесь основные проблемы и что нужно сделать для их преодоления?
Во-первых, инвесторы пока еще, к сожалению, не могут во всех случаях гарантированно рассчитывать на достаточную информацию о компаниях-эмитентах, не говоря уже о фирмах, которые не присутствуют на фондовом рынке. Недостаточно информации о конечных собственниках компаний, многих других аспектах их деятельности. Основная задача государства в этом процессе заключается в предоставлении универсальных гарантий прав собственности, обеспечении максимальной информационной открытости компаний, в том числе компаний с государственным участием.
Во-вторых, нам необходимо выстроить систему регулирования корпоративного управления таким образом, чтобы предотвратить возникновение (насколько это возможно) корпоративных конфликтов, создать систему их нормального правового урегулирования. В концепции предусмотрено и формирование механизмов негосударственного саморегулирования субъектов рынка, и дальнейшее развитие судебных процедур разрешения корпоративных споров.
Эти же цели преследует и антирейдерский пакет законопроектов, разработанный правительством России. Полагаю, мы достаточно четко и последовательно реализуем концепцию.
BG: Таким образом, акцент в корпоративном управлении, с точки зрения Белого дома, по-прежнему ставится на защите прав собственности?
А. Ж.: Если права собственности защищены недостаточно, а результаты использования ресурсов могут быть изъяты в любой момент, у собственника пропадают стимулы к долгосрочному и эффективному использованию активов. Результатом этого является и недоинвестирование, и снижение горизонта принятия инвестиционных решений, то есть бизнес живет сегодняшним днем, и активы используются крайне неэффективно.
В долгосрочной перспективе экономическое развитие и экономический рост зависят от качества институтов — формальных и неформальных правил ведения бизнеса и механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Непоследовательность и бессистемность при разработке программ, стимулирующих развитие институтов, и есть одна из причин столь длительного трансформационного спада в российской экономике. Эти же факторы и сегодня существенно замедляют экономическое развитие.
Напомню, формирование системы корпоративного законодательства в Российской Федерации происходило в середине 90-х годов XX века. Основным методом было заимствование из зарубежных правопорядков. При этом очевидно отсутствовал комплексный подход к построению системы корпоративного законодательства.
BG: Произошло какое-либо изменение взглядов на развитие корпоративного управления в России под влиянием кризиса на западных финансовых рынках и последовавшей за ним нехваткой ликвидности в отечественной банковской системе?
А. Ж.: По сути дела, вопрос во многом сводится к обеспечению должного контроля со стороны советов директоров за менеджментом банков и компаний, в том числе в части проявления "здорового консерватизма" при принятии решений и оценке принимаемых на себя рисков.
Примеры целого ряда ведущих финансовых западных компаний, западных банков в последние месяцы наглядно показывают: можно сколько угодно кивать на сложную ситуацию и объективные обстоятельства или недостаток регулирования, однако у каждой их неудачи, есть, как правило, автор или авторы с именами и фамилиями, принявшие одно или несколько неверных, неадекватных ситуации решений. И хотя поводов для беспокойства у нас особых нет, надо учиться и делать выводы из чужих ошибок и стараться не совершать собственных.
BG: Государство достаточно активно формировало рамки развития рынка, само для себя определяя приоритетные сферы регулирования корпоративного управления. В это же время за пределами России значительная часть вопросов решается на уровне саморегулирования рынков. В какой степени государство в России готово поддерживать негосударственные институты в области корпоративного управления, разделять с ними ответственность?
А. Ж.: Безусловно, государство должно более активно поддерживать инициативы, направленные на формирование таких механизмов разрешения корпоративных конфликтов, как, например, третейские суды, создаваемые организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг, развитие института медиации, посредничества. За рубежом эти инструменты, дополняющие госрегулирование, применяются уже достаточно давно и приносят немалую пользу.
И у нас заслуживают самого серьезного внимания предложения о введении обязательного досудебного этапа разрешения корпоративных споров с использованием института медиации, зафиксированного в законодательстве РФ. Их реализация вполне может дать серьезный положительный результат.
Сюда же примыкает вопрос об установлении различных режимов регулирования для публичных и непубличных компаний.
В большинстве стран для публичных компаний в отношении корпоративного управления действуют жесткие правила законодательства о рынке ценных бумаг, тогда как компании, не вышедшие на фондовый рынок, подчиняются более гибкому законодательству, предоставляющему акционерам широкую свободу договора. В этой связи в правительстве готовится комплекс мероприятий, направленных на установление различного корпоративного режима для публичных и непубличных компаний.
Что касается улучшения процесса реализации прав инвесторов на информацию, повышения прозрачности рынков, то здесь главное — обеспечение максимально возможной прозрачности в целом. С этой точки зрения не столь важно, будет ли она в конечном счете достигаться за счет развития саморегулирования рынка или процесса госрегулирования.
Ведь, не располагая необходимой информацией, инвестор не может принять решение об инвестициях. На сегодняшний день в России отсутствуют достаточные требования к раскрытию информации. И в результате действительного, конечного собственника компании, например, можно узнать только из информации, которая раскрывается этой компанией на иностранных, а не российских биржах,— так бывает еще слишком часто.
Я думаю, что необходимость принятия правительством мер по урегулированию этой ситуации достаточно очевидна. И нет никакого смысла дожидаться действий со стороны саморегулируемых организаций. Государство может и должно в рамках своей компетенции решить эту проблему быстрее, чем рынок.
BG: То есть увеличение объема раскрытия информации эмитентами — вопрос решенный?
А. Ж.: Да, разумеется, в ближайшее время этот вопрос будет решен.
BG: В какой степени компании с государственным участием разделяют позицию правительства на большую прозрачность рынка и рост объемов обязательного раскрытия информации?
А. Ж.: Современный международный опыт свидетельствует о возможности одновременного существования разных режимов для компаний с различной степенью концентрации акционерной собственности.
Отдельный вопрос — корпоративное управление в компаниях с госучастием. Что касается компаний с государственным участием, то на этот счет есть определенный и разделяемый всеми принцип. Во-первых, государство должно быть равноправным акционером в любой компании, работающим в рамках общего регулирования корпоративного управления. Принципы равноправия в компании, где государство имеет контрольный пакет или какой-то крупный пакет, должны, безусловно, соблюдаться. Там, где государство имеет возможность управлять компанией, ему надо действовать как достаточно активному и прозрачному собственнику. Государство должно действовать в АО так же, как действовал бы любой другой акционер. Должно четко и ясно информировать рынок, сделать свою политику в отношении данной компании гласной. Естественно, что советы директоров в компаниях с государственным участием должны действовать в интересах всей компании, всех акционеров, а не только государства как основного собственника или держателя крупного пакета.
BG: В крупных госкомпаниях в течение последних пяти лет корпоративное управление развивалось гораздо быстрее и лучше, чем в средних компаниях. Как долго это продлится, с вашей точки зрения? Ведь уже сейчас существует пропасть между качеством корпоративного управления, скажем, в "Роснефти" и в каком-нибудь среднем эмитенте на рынке. Не останутся ли принципы хорошего корпоративного управления просто уделом госкомпаний? На среднем уровне оно довольно здорово отстало именно с точки зрения национальных стандартов, а крупные компании ориентируются уже на западные стандарты.
А. Ж.: Полагаю, что в ближайшее время и средние компании постепенно начнут подтягиваться к лидерам.
Конечно, крупные государственные и негосударственные компании располагают большим объемом ресурсов для привлечения лучших менеджеров. А выходя на IPO на западную биржу, просто вынуждены соответствовать лучшим стандартам.
Но их опыт работы неизбежно потихоньку распространяется по всему рынку. Пусть пока не так быстро, как нам с вами хотелось бы. Здесь важно, что процесс этот идет, и идет в целом в нужном направлении.
BG: Ранее предполагалось, что государство будет сознательно повышать степень прозрачности госкомпаний именно для того, чтобы к госсектору подтягивался частный. В какой степени этот принцип реализуется сейчас?
А. Ж.: Считаю, что и тот, и другой секторы рынка должны быть равнопрозрачными. Ведь чем более прозрачными они будут, тем лучше будет для рынка, для инвесторов, для акционеров. Условия должны быть одинаковыми.
Допустима лишь разная степень прозрачности для разных категорий компаний. Для крупных публичных компаний могут действовать одни нормы раскрытия информации, для более мелких частных акционерных компаний — другие, несколько облегченные. Представляется, что для действительно публичных крупных компаний, акции которых котируются за рубежом и в России, необходим режим максимальной открытости, а для АО с ограниченным количеством акционеров, структур, не работающих на рынке массовых инвестиций, может быть установлен определенный гарантированный объем информации.
Что же касается советов директоров и органов управления в компаниях с государственным участием, то мы ориентируемся на введение в них максимального количества независимых директоров с одновременным увеличением ответственности за решения, принимаемые советами директоров, в том числе и государственными чиновниками в качестве представителей государства. В мае в правительство была представлена концепция законопроекта, связанного с усилением ответственности за решения советов директоров, и сейчас Федеральная антимонопольная служба будет разрабатывать этот документ.
BG: ФАС-то давно говорит о том, что необходим "русский" пакет ужесточения ответственности для директоров компаний. И тем не менее в значительной степени отсутствие жесткой ответственности со стороны менеджмента и директоров является в какой-то степени фактором привлекательности российского рынка. Вы не опасаетесь, что "российский акт Сарбейнса--Оксли" уничтожит это преимущество?
А. Ж.: Здесь нам нужен баланс интересов. Уже сейчас очевидно, и это признают многие в США, что проведенное там в результате принятия пакета Сарбейнса--Оксли сверхужесточение правил игры в отношении ответственности директоров привело к тому, что на Нью-Йоркской фондовой бирже эмитенты размещают акции с существенно меньшей охотой, чем, к примеру, в том же Лондоне.
Нам, безусловно, нужно идти к большей открытости, большей ответственности менеджмента перед инвесторами. Но с учетом наших реалий, с учетом нашего собственного опыта, наших ошибок.
BG: Какие еще аспекты корпоративного управления находятся в сфере планов правительства по коррекции корпоративного законодательства?
А. Ж.: Нельзя не указать на необходимость повышения роли независимых директоров в публичных компаниях. Независимые директора способствуют реализации одного из основных принципов корпоративного управления ОЭСР, в соответствии с которым совет директоров должен иметь возможность выносить объективное независимое суждение по корпоративным вопросам. Независимые члены совета директоров могут укрепить процесс принятия им решений, они способны и объективно оценивать работу самого совета директоров.
Особенно важна роль таких директоров в тех сферах, где имеет место конфликт менеджмента компании и акционеров. В частности, по вопросам вознаграждения руководителей, проведения аудита, изменений в корпоративном контроле. Недостаток же действующего законодательства в том, что оно не устанавливает правовых оснований для избрания в совет директоров или наблюдательный совет независимых директоров.
BG: Существует мнение о том, что приток инвестиций на развивающиеся рынки в определенной степени обеспечен именно относительно либеральным регулированием корпоративного управления, ответственности инвесторов, менее сложными и развитыми юридическими процедурами.
А. Ж.: Дело, на мой взгляд, не в том, развивающийся это рынок или развитый, а в конкретных действующих нормах и требованиях. Ведь даже если сравнить биржи Лондона и Нью-Йорка, разница в регулировании существенна и значима для инвесторов. Поэтому повторюсь: мы должны ориентироваться на зарубежный опыт, общие правила игры, но обязательно с учетом того, как их эффективно адаптировать к нашим условиям, как они проявят себя именно на российском, а не каком-либо абстрактном рынке.
BG: Вносимая сейчас в правительство концепция развития финансовых рынков от ФСФР требует каких-то изменений в концепции развития корпоративного законодательства? В ней есть ряд новшеств для рынка, ранее не учитывавшихся в корпоративном праве, например, "полупринудительные" IPO крупных компаний. Насколько быстро могут быть произведены такие изменения и в корпоративном законодательстве, насколько, по вашей оценке, неизбежны сильные изменения корпоративного поля в России как такового?
А. Ж.: Идеи, заложенные в концепциях развития и корпоративного законодательства, и финансовых рынков хорошо сопрягаются друг с другом.
На мой взгляд, это составные части общего процесса: концепция развития корпоративного законодательства плюс антирейдерские законопроекты плюс улучшение управления в компаниях с государственным участием плюс концепция развития фондового рынка. По сути, эти меры в совокупности представляют собой формирующийся кодекс для регулирования и развития наших финансовых рынков.
BG: Еще один вопрос на стыке корпоративного управления и государственного регулирования. Процесс миграции менеджеров из госуправления в госкомпании и частные компании и наоборот уже принимает отчетливые формы, это достаточно массовый процесс. По вашим наблюдениям, насколько это позволяет внедрять принципы корпоративного управления в собственно госслужбу, в работу госорганов?
А. Ж.: Во многих крупных компаниях используются самые передовые методы управления, внедрены процессы электронного документооборота. Думаю, не будет преувеличением сказать, что отдельные процессы там поставлены на уровне лучших мировых образцов. И если люди, поступающие на государственную службу, привносят этот опыт и эти методы — а я имею в виду именно методы как таковые,— это очень полезно.
BG: Вы можете назвать фамилии чиновников, с которыми связаны такие изменения?
А. Ж.: Скорее процессы, нежели фамилии. В качестве примера достаточно успешного внедрения в государственную практику подходов, свойственных корпоративному управлению, я бы назвал приоритетные национальные проекты.
BG: То есть нацпроекты в Белом доме рассматриваются в том числе и как опыт перенесения корпоративного менеджмента на госуправление?
А. Ж.: Скорее этот опыт был рационально использован, чем перенесен напрямую. Прямое заимствование здесь вряд ли уместно.
Но в принципе решение целевой задачи с помощью концентрации ресурсов, проектного управления — это продукт корпоративной практики, который в своих основных элементах может быть успешно применен и в государственных проектах.
BG: Таким образом, общий курс правительства в области развития корпоративного управления близок по смыслу к курсу налоговой политики: консервативность, последовательность, объявленность действий на годы вперед обеспечивают рынку уверенность в изменениях режима?
А. Ж.: Нужно действовать последовательно, шаг за шагом продвигаться вперед по намеченным стратегическим направлениям. Речь ведь идет не о каких-то конъюнктурных коррекциях, а об общих правилах игры, которые определяют существенные условия работы инвесторов не на ближайшие год-два, а на годы и десятилетия вперед. Стабильность инвестиционного режима — крайне важная составляющая инвестиционного климата, и какие-либо революции здесь не нужны.