Беззаботные безработные

Беззаботные безработные

        Недавние молодежные бунты во Франции показали, что бывает, когда правительство современного западного государства пытается отойти от идеологии "всеобщего благоденствия". Большинство европейцев уверены в том, что государство обязано дать им работу, защитить от несправедливого увольнения, а если уж оно случилось — обеспечить достойное существование на пособие. Однако "всеобщее благоденствие" существовало не всегда — было время, когда безработных наказывали, а не поддерживали.

Ни древность, ни Средневековье не знали понятия "безработный", поскольку люди четко делились на тех, кто был обязан работать, и тех, кто мог себе позволить роскошь ничегонеделания. Римские плебеи, как известно, считали любой труд делом, недостойным римского гражданина, а в средневековых обществах люди, лишившиеся средств к существованию, пополняли армию "божьих людей" — нищих и убогих, которые жили за счет подаяния. Нищим в католической Европе жилось сравнительно вольготно, поскольку раздача милостыни бедным считалась долгом всякого христианина. Однако в XVI веке грянула Реформация, протестанты же считали нищенство чуть ли не грехом. А поскольку нищие, лишенные подаяния, представляли угрозу для общества, заботу о неимущих стало брать на себя государство.
       Первые законы, регулирующие жизнь безработных, появились в XVI веке в Англии, причем уже в этих законах проявилась основная дилемма, неизбежно встающая перед каждым законодателем, берущимся помогать лишившимся работы: как сделать так, чтобы безработные не умерли с голоду, но при этом не решили, что для того, чтобы не умереть с голоду, работать вовсе не обязательно?
       Первой за проблему безработицы взялась английская королева Елизавета I. Страна просто кишела неимущими бродягами — в большинстве своем крестьянами, лишившимися своих наделов. В 1563 году был принят закон, согласно которому все нуждающиеся в Англии делились на три категории: "достойные бедняки", к которым относились инвалиды, вдовы и сироты; "достойные безработные", которые могли и хотели работать, но не могли трудоустроиться, и "недостойные бедняки", которые не работали из отвращения к труду. "Достойным беднякам" по закону полагалась "помощь под открытым небом": им раздавали одежду, еду и деньги, а "недостойных" ждали разнообразные кары, включая бичевание и отрезание ушей. Что же касается безработных, то они угодили как раз между двумя категориями бедняков, а потому не получали ни пособий, ни кнутов. Зато в 1576 году Елизавета обязала каждый город в королевстве бесплатно снабжать "достойных безработных" сырьем, а потом скупать у них готовую продукцию, а в 1601 году дала право местным чиновникам собирать с владельцев недвижимости налог на содержание бедных. Так родилась первая в европейской истории система помощи безработным, которой с незначительными изменениями суждено было просуществовать более 200 лет. Тогда же появилось и слово "паупер" (pauper) — "получатель пособия". О размерах тех пособий можно судить по тому, что слово "паупер" вошло во все языки мира как синоним слова "нищий".
       Великобритания долгие годы оставалась флагманом борьбы с безработицей, причем в душах англосаксонских законотворцев постоянно боролись два желания: накормить голодных и наказать тунеядцев. Первоначально оба эти желания друг другу вовсе не противоречили, поскольку работные дома, появившиеся в Англии в XVII веке, прекрасно справлялись с обеими задачами. В XVII веке работными домами обычно управляли муниципалитеты, а в XVIII веке — частные подрядчики, которые выплачивали городской казне фиксированную сумму, а потом стремились получить прибыль путем экономии на пайках и интенсификации труда постояльцев. Жизнь в подобных заведениях была несладкой, но голодная смерть их обитателям не грозила. Однако в 1782 году взяло верх стремление приучить безработных к труду, и трудоспособных выгнали из работных домов, обязав местные власти их трудоустроить. Но гуманисты и не думали сдаваться. В конце XVIII века Англия втянулась в длительный конфликт с революционной Францией, и поставки продовольствия на остров оказались затруднены, причем ситуацию усугубили неурожаи. Цены на продовольствие поползли вверх, что, естественно, ударило в первую очередь по неимущим. Решение проблемы пришло из провинции.
       6 мая 1795 года мировые судьи графства Беркшир собрались в таверне "Пеликан", что находилась в деревне Спинхемленд, чтобы выработать программу борьбы с бедностью. Почтенные юристы постановили, что "нынешнее состояние закона о бедных требует дополнительной щедрой помощи беднякам", и приняли новую систему пособий, которая была с энтузиазмом встречена во многих графствах страны. Спинхемлендская система подразумевала выплату пособий лицам и семьям, чей доход был ниже суммы, достаточной для покупки хлеба, необходимого для поддержания жизни всех членов семьи. Если рыночная стоимость хлеба возрастала, пособие тоже должно было вырасти. Спинхемлендская система не была напрямую направлена на поддержание безработных, поскольку работающие бедняки тоже становились получателями пособий. Зато эта система способствовала тому, что безработных год от года становилось все больше. Во-первых, наниматели получили возможность резко сократить зарплаты, поскольку работники в любом случае могли прожить на пособие. Это вело к появлению скрытой безработицы, когда человек мог вполсилы подрабатывать на какой-нибудь ферме или в мастерской, а жить за счет муниципального бюджета. Во-вторых, поскольку размер пособия зависел от количества едоков, в семьях становилось все больше детей — будущих безработных. В-третьих, наиболее ленивые подданные английской короны получили возможность вообще не работать. Наконец, налоги, за счет которых выплачивались пособия, собирались с представителей имущих классов, которые как раз выступали в роли работодателей. Поскольку налоги росли вместе с числом получателей матпомощи, сокращались и инвестиции в производство, а значит, и рабочих мест становилось меньше. В результате в первые десятилетия XIX века число безработных в Англии стало быстро расти. Так, в 1819 году английские чиновники докладывали правительству, что "на каждые 100 человек приходится примерно 11 2/3 человека, которые получают помощь по бедности, в то время как в 1803 году таковых было всего лишь 7 1/3 на каждую сотню".
       
Если в трудные годы наполеоновских войн спинхемлендская система спасла королевство от голодных бунтов, то в 1830 году она их и породила. Поскольку число получателей пособий постоянно росло, денег на всех перестало хватать, и суммы матпомощи стали урезаться. Так, если в 1815 году среднее пособие на человека составляло 12 шиллингов и 10 пенсов, то в 1830 году — только 9 шиллингов и 9 пенсов. Зарплаты тоже постоянно уменьшались, причем в графствах, где существовала спинхемлендская система, они уменьшались особенно быстро. Осенью 1830 года в спинхемлендских графствах вспыхнули аграрные волнения, участники которых громили машины, нападали на чиновников, ответственных за раздачу пособий, и т. п. Волнения были подавлены, а общественное мнение вновь совершило резкий поворот: помощь безработным стали рассматривать как заигрывание с антиобщественными элементами.
       В 1834 году правительственный доклад заклеймил спинхемлендскую систему как "поощрение лености и пороков", и система была повсеместно отменена. В том же году парламент принял новый закон о бедных, который должен был поставить тунеядцев на место. Один из тогдашних чиновников так сформулировал главный принцип нового порядка: "Первое и главное условие состоит в том, чтобы положение лица, получающего помощь, было значительно менее благоприятным, чем положение самого низкооплачиваемого работника". Чтобы безработным жизнь не казалась медом, их снова заперли в работные дома, причем вне работных домов им помощь вообще не оказывалась. Сами же работные дома из богаделен для стариков, сирот и инвалидов быстро превратились в нечто среднее между трудовой коммуной и тюрьмой.
       Все обитатели работного дома были обязаны носить униформу. Мужчины, женщины и дети содержались в разных частях заведения, общаться им было запрещено. Дабы безработные не "плодили нищету", семейные пары разделялись сразу при поступлении в работный дом. Впрочем, с 1847 года супругам разрешили жить в отдельных комнатах, правда при одном условии: муж и жена должны были быть старше 60 лет. Детей сразу же отделяли от родителей. Жители работного дома подчинялись жесткому уставу и нередко подвергались строгим взысканиям. О том, что это были за взыскания, хорошо известно из журналов, которые вела администрация этих учреждений: "Роу Сара, шумела и ругалась, 19 июня 1842, 24 часа под замком на хлебе и воде; Грихэм Мэри и Пэйн Присцилла, ругались и дрались, 14 декабря 1842, оставлены без мяса на неделю; Парк Джеймс, перелез через забор, дезертир, 4 сентября 1843, высечен". Отказ от работы обычно карался заключением в тюрьму на несколько недель, хотя ослушника могли всего лишь оставить без чая.
       В 1845 году случайно вскрылись чудовищные злоупотребления в Эндоверском работном доме, где администрация морила пауперов голодом. Основным занятием обитателей этого заведения была ломка костей дохлых животных, из которых потом выделывали удобрения. Эта работа в прямом смысле кормила несчастных работников: голодающие отдирали от костей куски гниющего мяса и употребляли их в пищу. Сохранилась запись допроса одного из костоломов по имени Чарльз Льюис. На вопрос следователя о том, видел ли он, "чтобы кто-либо грыз или ел что-нибудь с этих костей", Льюис отвечал: "Я видел, как люди ели из них костный мозг... Я думаю, они так поступали потому, что были очень голодны". После этого общественность создала эффективную систему надзора за работными домами, состоявшую из различных обществ и комитетов, члены которых стали проводить регулярные инспекции этих учреждений. Нравы в работных домах смягчились, но английские безработные все же старались любой ценой избегать попадания в число их обитателей.
       
Между тем на континенте взгляды на проблему безработицы были несколько иными. Первой в деле организации трудоустройства отличилась Франция, где еще в 1639 году была создана первая биржа труда. По распоряжению парижских властей в городе открылось так называемое бюро адресов — некое подобие паспортного стола, где должны были регистрироваться все иногородние, прибывшие в столицу в поисках работы. Бюро обеспечивало приезжих работой. Впрочем, широкое применение биржи труда нашли уже в XIX веке в Англии, хотя и там они не поднимались выше городского уровня до начала ХХ века.
       Во Франции еще со времен Великой революции существовала своя традиция решения проблемы занятости. Если англичане считали, что человек должен работать, чтобы быть достойным членом общества, то многие французы были убеждены в том, что общество сможет считаться достойным, только если оно сумеет обеспечить работой каждого своего члена. Когда во Франции была ликвидирована монархия, революционные власти предприняли несколько попыток организовать так называемые национальные мастерские, в которых безработные могли бы трудиться на благо республики. Поскольку платить в этих мастерских было нечем, эксперимент пришлось свернуть, однако мечта о национальных мастерских, которые дадут всем работу, осталась. Главным ее проповедником стал журналист Луи Блан, который видел в национальных — общественных — мастерских путь к социалистическому перерождению общества. Блан полагал, что такие мастерские должны содержаться за счет государства, зарплата в них должна быть равной для всех, а управлять ими должны менеджеры, которых рабочие изберут из своей среды. Воплощению идей Луи Блана помогла революция 1848 года, свергнувшая крайне непопулярного короля Луи Филиппа.
       После провозглашения Второй республики Луи Блану достался портфель министра труда. Блан, как и обещал, учредил общественные мастерские, в которых трудоустроились десятки тысяч людей. Но проблема была в том, что никаких мастерских не существовало. Бригады безработных подчас выполняли то там, то сям совершенно ненужную работу вроде перекапывания пустырей. Работники получали по 2 франка в день, если они работали, и по 1,5 франка, если не работали, причем выходить на работу им приходилось только два дня в неделю. За два месяца существования национальных мастерских на них было потрачено 15 млн франков, которые приходилось выплачивать из госбюджета за счет повышения налогов. В итоге 21 июня 1848 года правительство закрыло мастерские, что вызвало восстание в Париже, которое пришлось топить в крови. Вторая республика не выдержала всеобщего трудоустройства, и вскоре на смену ей пришла Вторая империя во главе с Наполеоном III, который, хотя и отличался большей бережливостью, чем Луи Блан, совсем отказаться от общественных работ не мог. Во-первых, император начал широкую программу перестройки Парижа, которую финансировал за счет увеличения государственного долга, а во-вторых, была создана мобильная гвардия (или "мобили"), в которой представители низов общества служили за 30 су в день. Многие безработные предпочли не ждать новой революции, а бороться с революционерами в рядах "мобилей".
       Свой опыт борьбы с безработицей был и в Германии, где прижилась эльберфельдская система. В 1852 году обеспеченные жители прусского города Эльберфельда создали попечительский совет, который поделил город на участки, каждый из которых был закреплен за одним из попечителей. Соцработники-добровольцы посещали нуждающиеся семьи и на месте изучали, в чем нуждаются неимущие, причем трудоспособным безработным подыскивалась работа в зависимости от их навыков и склонностей. Эльберфельдская система была скопирована во многих странах, включая Россию, но хорошо работать она могла, естественно, только в условиях низкого уровня безработицы.
       И все же до конца ХIХ века ни одна страна мира не имела общенациональной системы помощи безработным, и даже Германия, которая еще при Бисмарке обзавелась системой пенсионного страхования, не имела ничего подобного.
       
В ХХ веке развитие получили все три стиля борьбы с безработицей: английский, когда безработных пытаются заставить страдать; французский, когда безработным пытаются облегчить участь, и немецкий, когда безработных пытаются трудоустроить. Чужие наработки нередко адаптировались к местным условиям. Так, накануне первой мировой войны англичане, изменив своим традициям, начали помогать безработным, точнее, стали учить безработных помогать друг другу. В 1906 году к власти в стране пришла Либеральная партия, одним из лозунгов которой было создание национальной системы страхования от безработицы. Суть идеи заключалась в том, чтобы обеспечить деньгами рабочих из отраслей, где большие заказы чередуются с временными простоями, то есть из таких, как судостроение, строительство и т. п. Предполагалось создать страховой фонд, в который рабочие вносили бы часть своей зарплаты, дабы в случае увольнения иметь возможность в течение некоторого времени получать страховку. Идея казалась вполне логичной, но традиционное отношение к безработным как к потенциальным бандитам оставалось живучим. В парламенте и правительстве разгорелись споры о том, что делать с рабочим, если он взносы платил, но уволен был за дурное поведение или потерял трудоспособность по собственной неосторожности. Многие влиятельные члены Либеральной партии считали, что в таких случаях страховку платить не следует, но им пришлось столкнуться с упрямством тогдашнего министра труда Уинстона Черчилля, который считал, что "если человек платил взносы, он должен получить деньги". Черчилль оказался одним из первых публичных политиков, кто отверг старые представления о том, что помогать следует достойным, а недостойных следует наказывать, заявив, что "не любит смешивать мораль с математикой". Так когда-то отвергнутые принципы спинхемлендской системы вновь стали овладевать умами, причем одним из поборников нового подхода оказался один из самых ярых противников любых социалистических идей.
       В 1911 году был принят компромиссный вариант: на страховку мог рассчитывать любой уволенный, если он платил страховые взносы не менее 26 недель и если он не был уволен за нарушение трудовой дисциплины. Продолжительность выплат зависела от времени, в течение которого рабочий платил взносы: если, например, он вносил деньги в течение 50 недель, то в случае увольнения мог 10 недель жить на страховку.
       Британский эксперимент вызвал большой интерес в других странах, но массовому внедрению страховки от безработицы помешала первая мировая война. Когда же в 1918 году в Европу пришел мир, оказалось, что вернуться к старому уже невозможно. Даже в победившей Англии система страхования от безработицы стала давать сбои, причем правительство только усугубило ситуацию. В 1920 году система страхования была расширена для самых разных категорий трудящихся, включая слуг, клерков, продавцов в лавках и т. п., но при существовавшем к тому времени уровне безработицы выплачивать страховки всем, кто платил взносы, оказалось просто невозможно. Безработным стали отказывать в страховых выплатах под любым предлогом, а суммы выплат стали сокращаться. Люди выживали как могли. "Мы зарезали двух свиней и торговали салом. К тому же у нас был огород и куры,— вспоминал английский шахтер, оставшийся без работы в 1921 году.— А еще мы воровали уголь с шахты. Это было запрещено, но мы шли на риск".
       Что касается побежденной Германии, то здесь в 20-е годы помочь миллионам безработных правительство практически не могло, а гиперинфляция обесценивала любые пособия. Люди здесь тоже выживали главным образом за счет огородов, мелкой торговли и жульничества. С проблемой справился только Гитлер, который действовал в духе Луи Блана и Наполеона III, отправив одних безработных на общественные работы, а других мобилизовав в вермахт.
       Ничуть не лучше была ситуация в Соединенных Штатах, где Великая депрессия лишила работы около трети трудоспособных граждан. Не дали ожидаемых результатов даже известные меры Рузвельта, объявившего Новый курс. Администрация Рузвельта развернула широкую программу общественных работ, которой занялись сразу несколько правительственных агентств. Гражданский корпус консервации природных ресурсов организовывал трудовые лагеря для молодежи, федеральное управление чрезвычайной помощи перекачивало деньги из федерального бюджета в местные фонды общественных работ, а управление общественных работ занималось трудоустройством граждан на федеральном уровне. При этом федеральное управление чрезвычайной помощи действовало с учетом эльберфельдских традиций. Агенты этой службы проводили индивидуальное "обследование на нуждаемость", и тем, кто действительно нуждался, давали пособия. В Белом доме надеялись, что, дав населению деньги из федерального бюджета, правительство сможет реанимировать спрос и тем самым оживить частный сектор. Однако государственные зарплаты и пособия благополучно проедались, а экономика стагнировала, пока на нее не пролился золотой дождь военных заказов.
       Настоящая революция в деле помощи безработным началась только после второй мировой войны. Уже в 1946 году в США был принят Акт о всеобщей занятости, после чего почти все трудоспособное население страны оказалось защищенным страховкой от безработицы. Аналогичный акт в 1948 году приняли англичане, которые к тому же наконец отменили работные дома. По мере того как Европа залечивала послевоенные раны, системы страхования стали создаваться и в других странах, а в 60-е годы на Западе уже заговорили о "государстве всеобщего благоденствия".
       Одним из самых смелых шагов на пути создания нового общества было принятие в США Акта о помощи семьям в 1970 году. Фактически администрация Никсона в точности воспроизводила спинхемлендскую систему, взявшись обеспечивать своих сограждан вне зависимости от их стремления к труду: помощь полагалась каждой семье, чей годовой доход оказывался ниже определенного уровня, причем размер пособия зависел от количества едоков. Так, если годовой доход семьи из двух человек был ниже $500, ей полагалось пособие. За каждого ребенка сумма прожиточного минимума возрастала на $300. Сумма годового дохода, дававшая право на пособие, безусловно, была мизерной, однако потенциальные получатели матпомощи вовсе не были обязаны указывать все свои случайные заработки. Кроме того, из дохода вычитались средства, затраченные на обучение детей, а также все другие пособия и благотворительная помощь, которые семья могла получать по другим программам.
       Результаты новой политики не замедлили сказаться, причем были они точь-в-точь такие, как в Англии XIХ века. В одной лишь Калифорнии за пять лет число получателей различных пособий выросло с 375 тыс. до 901 тыс. человек, что заставило губернатора штата Рональда Рейгана забить тревогу: "В Калифорнии попустительская система государственной помощи побуждает несовершеннолетних девушек беременеть и субсидирует коммуны хиппи за счет простых бедных работяг. Вся эта 'эпоха Водолея' сильно припахивает рыбой".
       Европа тоже создавала свое "государство всеобщего благоденствия", причем на этот раз вперед вырвались не индустриальные гиганты вроде Британии или Германии, а тихие скандинавские страны, сумевшие соединить преимущества индивидуального подхода эльберфельдской системы с массовым трудоустройством за счет государства, характерным для французской традиции. Главным инструментом скандинавов стала система государственных предприятий и учреждений, многие из которых не создавали ничего, кроме дополнительных рабочих мест. Результаты оказались впечатляющими. Так, если в 1960 году в Финляндии в госсекторе работало только 8% трудящихся, то к 1988 году на государство трудилось уже 22% работников. При этом основная масса трудоустроенных приходилась на непроизводительную сферу. В стране была развернута мощная программа профессиональной переподготовки, которая позволяла создавать рабочие места для преподавателей, а также снабжать стипендиями безработных.
       70-е годы стали эрой расцвета "государств всеобщего благоденствия", но начало 80-х внесло существенные коррективы. Неоконсерваторы, пришедшие к власти в США и Великобритании, были убеждены, что пособия развращают безработных, отбивая у них охоту искать работу, и маятник снова качнулся в другую сторону. Рональд Рейган сократил срок выплаты временного пособия с 27 до 13 недель, после чего безработный обязывался принимать любое предложение биржи труда вне зависимости от характера и места предложенной работы. Количество "достойных бедняков" при Рейгане тоже резко сократилось: если в 1975 году на пособиях сидело более 75% всех безработных, то в 1981-м помощь получало только 37% от общего их числа. Похожие меры приняла и Маргарет Тэтчер. За Британией потянулась ФРГ, где в 1982 году ввели систему дисквалификации, когда безработный, упорно отказывающийся от предложений биржи труда, каждые четыре месяца терял один профессиональный разряд, постепенно понижаясь до уровня неквалифицированного рабочего. Впрочем, начало 90-х стало концом неоконсерваторов, и социальные расходы развитых государств вновь стали расти.
       Спор о том, как поступать с безработными, продолжается до сих пор, доказательством чему является недавняя история с контрактом первого найма во Франции. При этом одни по-прежнему считают, что чем тяжелее будет участь безработного, тем скорее он найдет в себе силы начать жизнь сначала, а другие — что человек имеет право на достойную жизнь, даже если работодатель не продлевает с ним контракт.
КИРИЛЛ НОВИКОВ