Госдума седьмого созыва отработала осеннюю и весеннюю сессии — первый полноценный сезон, к завершению которого обычно в каждом созыве складывается своя стилистка работы и прорисовывается имидж нового депутатского корпуса. «Повышение качества законотворчества» и «атмосфера дискуссионного обсуждения законопроектов» — такие отличительные черты назвал спикер Госдумы Вячеслав Володин, закрывая сезон.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Рост качества господин Володин доказывал количеством законов, которые приняли депутаты при нем, сравнив с темпами предшественников. У нынешнего созыва объемы в 1,5 раза меньше, чем были в шестом созыве в 2015–2016 годах. «Мы приняли законов меньше, но мы говорим о качестве, и этим будем руководствоваться в дальнейшем»,— подчеркнул господин Володин. Справедливости ради стоит напомнить, что в 2015–2016 годах шестой созыв дорабатывал свой конституционный срок, который был урезан почти на целую осеннюю сессию в связи с переносом выборов с декабря на сентябрь. Этим и объясняется количество. Что касается качества, то нельзя забывать, что все законы Госдума прошлого созыва принимала в тесном контакте с правительством и администрацией президента, первым заместителем главы которой как раз и был Вячеслав Володин.
При этом новая Госдума впервые избрана с таким долгим — в полтора года — отрывом от президентской кампании. Четыре предыдущих созыва свои первые пленарки депутаты проводили на фоне стартовавших президентских выборов. Они только успевали распределить думские посты между фракциями и адаптироваться к новому раскладу сил, как их тут же загружали законопроектами новый президент (или прежний, подтвердив на выборах полномочия) и обновленное правительство.
Осенью—зимой 2016 года правительственные и президентские структуры, озабоченные кадровыми перестановками и решением концептуальных проблем существования «после 2018 года», особой законодательной активности не проявляли. Соответственно, седьмому созыву осенью и зимой 2016 года, кроме принятия бюджета, оставалось только «разгребать законодательные завалы»: 2020 законопроектов, внесенных в Госдуму в прошлые времена (в том числе в 1994–1995 годах) и осевших нерассмотренными в архиве; 840 законопроектов разгрести не успели — отложены на осень и будущую весну.
Логика законодательного марша
Зато на этом фоне Вячеслав Володин реализовывал одну за другой менеджерские новации. В думский регламент седьмой созыв за первый же сезон внес 22 поправки, обойдя количеством все предыдущие созывы, которые вместе взятые правили регламент всего 17 раз.
С подачи спикера запрещено голосование по доверенности: каждый депутат должен теперь лично нажимать на кнопки (за, против или воздержался). Прогульщиков бьют рублем — штраф в размере одной шестой части депутатской зарплаты за каждое пленарное заседание, пропущенное по неуважительной причине. Для повышения качества поступающих законопроектов (и противодействия популизму) господин Володин предложил депутатам своей фракции вносить официально только те проекты, которые одобрены внутрифракционными экспертными советами (у единороссов их теперь двенадцать, которые настроены на различные отрасли).
От правительства спикер потребовал предварительной оценки регулирующего воздействия вносимых ими проектов. Более того, депутаты теперь не принимают в третьем чтении законопроекты, касающиеся бюджетных и социальных расходов, пока правительство не предоставит им проекты нормативных актов, необходимых для исполнения будущих законов.
В борьбе за качество Госдума направила рекомендации своим коллегам в региональные заксобрания, которые по Конституции тоже имеют право вносить законопроекты в федеральный парламент. Депутаты-федералы советуют им записать в своих регламентах норму, по которой направлять законопроект можно будет лишь после предварительной экспертизы в совете законодателей (совещательный орган при Федеральном собрании, в который входят председатели Госдумы и СФ, по одному вице-спикеру от каждой из палат и все спикеры региональных парламентов).
Неизвестно, стал бы Вячеслав Володин менять процедуры думской кухни, если бы пришел в спикеры из депутатов, а не с поста первого заместителя главы администрации президента. Потеря административных рычагов в российских политических реалиях означает утрату влиятельности даже для того, кто уходит на политическую должность председателя Госдумы. Ведь по сложившейся традиции самые существенные решения принимаются не на Охотном Ряду. И чтобы остаться в кругу тех, кто их готовит, господин Володин должен был взять под свой контроль поток законопроектов. Что он и сделал. Но очевидный аппаратно-номенклатурный выигрыш спикера пока не повысил влиятельности ни Госдумы, ни правящей партии.
Сначала «Единая Россия», готовясь к открытым и конкурентным выборам, проводила праймериз, чтобы выставить от себя самых уважаемых и профессиональных кандидатов. Потом партия оглушительно выигрывает выборы, получив кресел в Госдуме сверх конституционного большинства. И тут с подачи спикера выясняется, что это большинство для написания качественного законопроекта нуждается в помощи экспертных советов.
В такое же положение поставлены региональные заксобрания, где подавляющее количество мест тоже у единороссов. Они тоже «лучшие из лучших», потому что тоже прошли «через горнило праймериз». И они, как выяснилось, тоже неспособны написать качественного законопроекта. Поэтому их разработки надо прогонять через совет законодателей, то есть через заседающих там региональных спикеров, которые тоже все сплошь единороссы. Выходит, эти спикеры неспособны к качественному законотворчеству на рабочих местах. Но как только съезжаются в Москву, то квалификация у них взлетает настолько, что Госдума готова доверить им борьбу за качество региональных законопроектов. Насколько успешной будет борьба, неясно: совет законодателей собирается на заседания два раза в год, а президиум совета — «не реже двух раз в год».
А для правительства практически ничего не изменилось. Разработка нормативных актов под конкретный законопроект в Белом доме и прежде начиналась по итогам его второго чтения. Теперь об этом лишь нужно уведомлять депутатов. А работа над содержанием законопроектов в первом и втором чтениях по-прежнему обеспечена голосами единороссов, позиция которых почти всегда полностью совпадает с позицией правительства.
Штрафов за отсутствие на пленарках пока не платил никто из депутатов. Но дисциплинированными в дни пленарных заседаний они бывают строго по часам. В 10:00 — во время первой регистрации, в 12:30 — во время регистрации после малого перерыва, в 16:00 — во время регистрации после большого перерыва. В промежутках между регистрациями многие покидают зал, и на кнопки вместо них, как и прежде, жмут их коллеги по фракции.
Единоросс Виталий Милонов вносит законопроекты, не утруждая себя согласованиями в экспертных советах.
Разговоры в пользу дискуссий
Бесспорное достижение — «атмосфера дискуссий», в которой стали приниматься законопроекты. Госдума уже в прошлом созыве вновь стала «местом для дискуссий». Но теперь думское большинство научилось закручивать дебаты так, чтобы спор шел совсем не о том, о чем законопроект, и чтобы оппозиция не замечала этого смыслового сдвига.
Так, дискуссия о законопроекте, приравнивающем к митингам уличные встречи депутатов с избирателями, перешла в спор о том, сколько мест и какие из них должны подобрать городские и сельские власти по всей стране для депутатских встреч. По итогам спора представители всех четырех фракций пришли ко второму чтению проекта к «консенсусу», став авторами поправок, позволяющих депутатам встречаться лишь в строго установленных местах. И только непосредственно перед вторым чтением думские оппозиционеры спохватились и не стали за это голосовать, а затем направили запрос в Конституционный суд с требованием проверить закон на соответствие Конституции.
Поправки к избирательному законодательству, в том числе к закону «О выборах президента РФ», принимались под нескончаемую дискуссию об отмене открепительных удостоверений. Думские оппозиционеры, прежде вычислявшие любой подвох, который закладывался в правила выборов, на этот раз не придали значения тому, что голосование переносится на 18 марта — день вхождения Крыма в состав России. А значит, по случаю праздника многие бюджетные организации и госкорпорации могут устроить массовые народные гулянья «по месту работы» с обязательной явкой персонала.
Не развернула оппозиция дискуссии вокруг дополнительных избирательных участков, которые могут создаваться повсеместно по усмотрению региональных властей. Между тем в кампании 2012 года дополнительные участки впервые стали массовым явлением. Об их существовании стало известно лишь за несколько дней до выборов, и ни одна партия не успела направить туда наблюдателей. Поэтому оппозиционеры, в частности технологи КПРФ, подозревали, что победу Владимиру Путину в первом же туре обеспечили эти участки. Все они тогда были открыты «по месту работы» избирателей. Теперь же создавать такие участки за три дня до выборов можно на законных основаниях, если власти регионов решат сократить максимальную численность избирателей (с 3 тыс. до 1,5 тыс.), которых может обслужить одна участковая избирательная комиссия (УИК).
Выпал из общего дискуссионного поля законопроект об уголовной ответственности (до четырех лет лишения свободы) для фальсификаторов выборов. А он, во-первых, предусматривает наказание только для «стрелочника» — конкретного члена УИК, который посмеет противозаконно выдать кому-либо дополнительные бюллетени для вброса голосов за «нужного» кандидата. Во-вторых, уголовная ответственность будет наступать, как и в случае с мелким хулиганством, лишь после двух административных наказаний (штрафов). То есть «стрелочник» должен в течение одного дня выборов схлопотать две «административки», после этого пойти на третью попытку незаконной выдачи бюллетеней, и вот тогда только «его посодют».
Самым качественным (по содержанию и по дискуссии) стал законопроект о лишении гражданства тех, кто осужден за терроризм и экстремизм. Первая версия, внесенная за подписью лидеров всех четырех фракций, удалена даже из электронной базы законопроектов Госдумы, так как она полностью противоречила Конституции, запрещающей кого-либо лишать гражданства. Во второй версии депутаты всего лишь расширили основания для отмены решения о принятии в гражданство, так как речь шла о тех, кто не родился в России, а прошел натурализацию, будучи совершеннолетним жителем другой страны. Закон о гражданстве РФ до сих пор позволял отменять решение, только когда выяснялось, что человек приобрел гражданство по подложным документам или ложным сведениям. То есть гражданство терял только тот, кто не имел права на его получение. Депутаты решили, что отменять решение можно и в отношении того, кто был осужден за терроризм. Ведь он, подавая заявление о вступлении в гражданство, писал, что обязуется соблюдать Конституцию и законы. А раз уж он, получив российский паспорт, стал преступником, значит, он дал «заведомо ложные сведения», будто собирался соблюдать Конституцию.
В итоге отменять решение о принятии в гражданство теперь можно в отношении того, кто имел на него полное право и получил его абсолютно законно.
Дискуссии по этому поводу не возникло, потому что Владимир Путин порекомендовал депутатам продумать вариант с введением присяги для желающих получить гражданство РФ. После этого весь информационный поток из Госдумы был заполнен сообщениями о причудливых текстах присяги. Но и о ней забыли почти все, потому что дискуссия при втором чтении проекта шла уже об упрощенной выдаче гражданства жителям Украины.
Точка сбора и реновации
Гордостью седьмого созыва стал закон о реновации жилого фонда Москвы. Депутаты считают его итогом реального диалога с общественностью. Впрочем, законопроект, который позволял правительству Москвы сносить хрущевки без соблюдения каких-либо норм и правил, установленных федеральными законами, Госдума приняла в первом чтении без всяких диалогов. За проголосовали три фракции (397 голосов) при четырех депутатах против. К диалогу депутаты не стремились и после того, как стало известно о подготовке акции протеста противниками реновации. И только когда Владимир Путин предупредил, что не подпишет закона, который нарушает права граждан, депутаты взялись за подготовку парламентских слушаний. Обычно их проводят перед первым или вторым чтением проекта. Шестичасовые слушания о реновации проходили в большом зале пленарных заседаний в тот день, когда думский комитет по транспорту и строительству уже полностью подготовил проект ко второму чтению. Так что участники слушаний могли только говорить.
Между тем парламентские слушания, согласно думскому регламенту, заканчиваются выработкой рекомендаций. Депутаты вправе их проигнорировать полностью. Но официально одобренные рекомендации — это во многих случаях альтернативное решение. И если Госдума их не восприняла, то всем и всегда известно, от какой альтернативы она отказалась. В этом публичный смысл любых парламентских слушаний.
Седьмой созыв пошел другим путем, создав рабочую группу, в составе которой есть и представители общественности, в том числе противники реновации. Группа намерена отслеживать реновацию на всех ее этапах, чтобы не допустить нарушения прав жителей хрущевок. Однако уже на первом этапе депутаты не учли требований общественности о сроках проведения собраний собственников жилья, на которых решается вопрос о вхождении в проект реновации. Госдума решила, что в проект войдут только те дома, жители которых успеют принять соответствующее решение до вступления в силу закона о реновации. Отдельные коммунисты и справороссы указывали на юридическую недопустимость такого решения. Но думское большинство к их мнению не прислушалось.
Помимо этого, депутаты нарушили еще одну норму регламента: приняли во втором чтении такой вариант закона о реновации, который полностью противоречит концепции, утвержденной в первом чтении. Строго по процедуре депутаты обязаны были отклонить проект в первом же чтении как противоречащий минимум четырем федеральным законам: Жилищному, Земельному, Гражданскому и Градостроительному кодексам. И тогда новая версия такого же законопроекта могла бы появиться в лучшем случае через год. Так, во всяком случае, было заведено в Госдуме первых трех созывов, в которых отклонение проекта в первом чтении не было редкостью. Авторы такого проекта получали тем самым негативную оценку качества своей работы. И если бы седьмой созыв поступил так же с законопроектом о московской реновации, то столичная мэрия наверняка понесла бы имиджевые потери, которые могла бы не восстановить к муниципальным выборам, намеченным на сентябрь. В этом публичная составляющая любого первого чтения.
«Законопроект, внесенный в Госдуму, и законопроект, принятый Госдумой,— это два разных законопроекта»,— не без гордости заявила глава думского комитета по регламенту Ольга Савастьянова («Единая Россия»), подводя итоги сезона. По ее мнению, все качественные изменения в проектах происходят потому, что «Дума седьмого созыва — это Дума диалога».
«Весенняя сессия была одной из самых интересных в истории современного российского парламентаризма, по крайней мере тех тринадцати лет, которые ознаменованы монополизмом “Единой России”»,— считает первый вице-спикер Госдумы от КПРФ Иван Мельников.
«Все законы важны,— заявил на последнем пленарном заседании лидер ЛДПР Владимир Жириновский.— Может, некоторые кажутся невзрачными, не все яркие, но они регулируют нашу с вами жизнь, каждый день и каждый час — от родильного дома до гробовой доски».
«Ситуация с российским парламентом порочна тем, что в последние 14 лет он, по сути, однопартийный»,— считает справоросс Олег Шеин, депутат Госдумы с 1999 года. «Значит, оппозиция принуждена в значительной степени быть в роли наблюдателей за стилистикой работы единороссовских и кремлевских структур, пытаясь оказывать влияние при возникновении каких-либо разногласий между ними»,— констатирует справоросс.