"Власть" уже рассказывала о начале административной реформы в России (см. #29 от 24 июля 2001 года). Она продолжается — на прошлой неделе было объявлено, что Владимир Путин создал комиссию по реформированию системы госслужбы. К концу года руководитель комиссии Михаил Касьянов должен представить президенту свои предложения. Группа депутатов Госдумы опередила премьера и подготовила законопроект "О федеральной государственной службе".
ИЛЬЯ БУЛАВИНОВ
К разряду федеральных госслужащих законопроект относит служащих администрации президента и других подведомственных ему госорганов, палат Федерального собрания, правительства и подведомственных ему органов, федеральных судов, прокуратуры, Счетной палаты, Центризбиркома и уполномоченного по правам человека. При этом все должности в этих структурах делятся на пять групп: высшие (лица, назначаемые президентом, главы федеральных органов и их заместители, а также главные советники), главные (руководители структурных подразделений и их заместители, помощники руководителя органа, старшие советники и советники, главные консультанты и главные госинспекторы), ведущие (руководители подразделений в составе самостоятельного подразделения и их заместители, руководители территориальных органов и их заместители, старшие консультанты и старшие госинспекторы, ведущие и старшие секретари, администраторы, редакторы, корректоры и бухгалтеры), старшие (главные и старшие референты, старшие секретари и администраторы, а также редакторы, корректоры и бухгалтеры) и младшие (референт, секретарь, администратор).
Для того чтобы получить соответствующую должность, нужно иметь соответствующие образование, стаж и опыт работы. Так, чтобы получить высшую федеральную госдолжность, необходимо иметь высшее образование по специальности "государственное и муниципальное управление" и стаж работы на госслужбе от двух до восьми лет (в зависимости от занимаемых должностей). Высшее образование по аналогичной специальности необходимо иметь и кандидатам на главные и ведущие должности, но в первом случае максимальный стаж составляет пять лет, а во втором — три года. Проще всего, понятно, получить старшую и младшую должности: ни высшего образования, ни опыта работы (за исключением должности главного референта) не требуется. Но это еще не все. Госчиновникам на специальных квалификационных экзаменах необходимо будет продемонстрировать знание Конституции, федеральных законов, экономической теории и политики государства в соответствующей сфере, основ организации госслужбы и даже "современных технологий управления".
Зато, став федеральным госслужащим, чиновник будет иметь всего два ограничения: он не вправе быть непосредственным подчиненным или "подконтрольным" лицу, состоящему с ним в близком родстве или свойстве, а также не будет иметь права выступать в средствах массовой информации без разрешения руководителя органа, в котором он служит. Кроме того, при поступлении на федеральную госслужбу и ежегодно в течение времени ее прохождения чиновник будет обязан предъявлять в кадровую службу справку о том, что он подал налоговую декларацию.
Доходы чиновников вырастут. Законопроект обещает надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд, за "сложность труда" (до 20% оклада), за допуск к гостайнам (до 25%), за выслугу лет (от 10% при стаже один-пять лет до 30% при стаже более 15 лет); а также премии по результатам работы и материальную помощь. Причем даже если чиновник не обратится за матпомощью в течение года, она ему все равно будет выплачена в размере двух должностных окладов. Стаж повлияет и на срок отпуска. Сверх ежегодного отпуска федеральный госслужащий, отработавший 5-10 лет, получит пять календарных дней, отработавший 10-15 лет — 10 дней, а свыше 15 лет — 15 дней.
Ведать набором на федеральную госслужбу и решать проблемы замещения вакансий будет специальный орган — Агентство федеральной государственной службы. Это своеобразное министерство кадров получит весьма широкие полномочия. Агентство по заявкам министерств и ведомств будет формировать госзаказ на подготовку кадров. Именно оно будет устанавливать требования по уровням знаний на квалификационных экзаменах и проводить их, а также формировать кадровый резерв госслужбы, из которого будет заполняться до 70% вакансий. Статус агентства в проекте не определен — там лишь сказано, что его руководителя назначает президент. А вот функционировать оно, как сказано в комментарии к законопроекту, может и в составе администрации президента, и как правительственный орган, находящийся в прямом подчинении президенту, и "в иной форме".
"Золотым фондом" агентства станут чиновники, подписавшие с ним бессрочный "контракт о карьере". Этот документ будет содержать некие повышенные требования агентства к госслужащему и обязательства агентства по отношению к нему. Подписавший контракт не может быть уволен по инициативе своего руководителя без согласования с агентством, а в случае ликвидации органа, в котором служит "контрактник", агентство будет обязано обеспечить его трудоустройство на федеральной госслужбе. Чтобы стать "контрактником", необходимо иметь стаж госслужбы не менее 10 лет (в том числе пять лет федеральной госслужбы), занимать должность высшей, главной или ведущей группы (или быть включенным в кадровый резерв), а также иметь "заслуги по предшествующей госслужбе при условии ее безупречности". При этом законопроект ограничивает общее число "контрактников" 10% федеральных госслужащих.
Еще одной важнейшей новацией является возможность введения "политических должностей" или "должностей для людей команды руководителя". Законопроект предусматривает, что лица, занимающие определенные должности в министерствах и ведомствах, могут быть уволены при смене руководителя без каких-либо дополнительных оснований. Но количество таких должностей не может превышать 10% от общего числа должностей в федеральном госоргане. Разработчики считают, что это позволит устранить "болезненные перетряски" при смене руководства — 10% будут знать, что как пришли, так могут и уйти со своим руководителем; зато остальные 90% "должны быть уверены в устойчивости своего положения".
Но самой интересной находкой проекта можно считать оригинальную попытку решения проблемы сокращения чиновников. Как известно, в России (да и не только в России) все попытки реформировать и сократить госаппарат неизбежно приводили к его увеличению. Разработчики законопроекта оговаривают, что финансирование федеральной госслужбы, в том числе повышение размеров денежного содержания госслужащих, увеличение ежегодного оплачиваемого отпуска, объема и качества социальных гарантий, в течение ближайших пяти лет будет осуществляться в размере расходов, предусмотренных на функционирование госслужбы в бюджете 2001 года.
Иными словами, сами чиновники должны быть заинтересованы в скорейшем сокращении госаппарата, поскольку это приведет к увеличению окладов и вообще расходов на каждого оставшегося на госслужбе. Правда, благоприятная экономическая конъюнктура может поставить крест на этих замыслах: в проекте закона оговаривается, что увеличение финансирования госаппарата может осуществляться за счет дополнительных доходов федерального бюджета.
ОТ АВТОРА
Владимир Южаков, депутат Госдумы, фракция "Союза правых сил"
Подготовленный нами законопроект — не для чиновников, а о чиновниках, которые в обществе неизбежно нужны и которые просто должны работать в определенных рамках. Мы считаем, что этот законопроект будет действенным, если будет продолжена традиция либерализации отношений между гражданином и государством. Если мы будем стремиться к тому, чтобы оставлять меньше функций у чиновника, меньше зависеть от него, то в этих условиях наш закон позволит упорядочить внутреннюю деятельность чиновничества и сделать госслужащих более заинтересованными в эффективной работе.
Главная задача законопроекта — урегулировать особенности федеральной госслужбы. Потому что к федеральным чиновникам предъявляются более высокие требования по сравнению с госслужащими субъектов федерации. Кроме того, в законопроекте вводится ограничение на рост денежного содержания федеральных госслужащих. В условиях отсутствия специального закона это должно хоть в какой-то мере служить стимулирующим фактором к сокращению численности чиновничества на федеральном уровне и за счет этого увеличивать денежное содержание тех, кто остается на госслужбе.
ПРОТИВ
Андрей Коротков, начальник департамента правительственной информации аппарата правительства
Законопроект "О федеральной государственной службе" уже не первый, с которым мы знакомимся. Правда, по официальным каналам ни один из аналогичных проектов, включая и последний, к нам пока не поступал. Но в правительстве все прекрасно понимают: работать государственным служащим по старому, то есть ныне действующему, закону уже невозможно, необходима реформа государственной службы. Не случайно президент уже распорядился о создании соответствующей комиссии. В рамках этой комиссии должен быть рассмотрен целый ряд выдвинутых и правительством, и депутатами Государственной думы, и администрацией президента идей, касающихся реформирования госслужбы. Думаю, что на основе этих предложений и будет сформирована единая концепция реформы госслужбы, которая ляжет в основу нового законопроекта, подготовленного совместными усилиями. Что же касается законопроекта депутата Южакова, то это, безусловно, шаг в правильном направлении. Но и недостатков в нем предостаточно, и, чтобы их устранить, как раз и нужна слаженная работа представителей разных органов власти.
ИЗНУТРИ
Дмитрий Медведев, первый замглавы администрации президента, руководитель рабочей группы по реформе госслужбы
У существующей системы госслужбы немало дефектов. Прежде всего это отсутствие государственного подхода — сегодня практически каждый госслужащий рассматривает себя как лицо, работающее в отдельном государственном органе. Многие рассуждают примерно так: "Я служу не государству, а конкретному министерству, ведомству, администрации". Поэтому эффективность госслужбы не соответствует велению времени.
Мы должны достигнуть такого положения, когда госслужба обеспечивает стабильность и прогнозируемость продвижения по работе. Госчиновник, начиная службу, должен знать, как он будет двигаться по служебной лестнице в ближайшие 30 лет. Для этого необходимо ввести классные чины или квалификационные разряды. Кроме того, надо предусмотреть финансовое обеспечение работника, находящегося на госслужбе. Причем он должен понимать, что при хорошей работе он повышает и свою зарплату. Конечно, такая реформа растянется на несколько лет. Первый этап, на котором необходимо создать нормативную базу реформы, займет, вероятно, ближайшие полтора года.
ИСТОРИЯ ВОПРОСА
В июле 1995 года вступил в силу рамочный федеральный закон "Об основах государственной службы РФ", определивший основные принципы организации госслужбы в Российской Федерации. На основе этого закона впоследствии должны были быть приняты специальные законы как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации, регулирующие особенности госслужбы на федеральном и региональном уровнях. Однако если большинство регионов разработали собственное законодательство о госслужбе, то на федеральном уровне эти вопросы так и остались неотрегулированными. В частности, в соответствии с законом об основах госслужбы должны быть приняты законопроект о денежном содержании федеральных госслужащих и Реестр государственных должностей РФ. Подготовленный группой депутатов Госдумы законопроект "О федеральной государственной службе" призван хотя бы частично заполнить эти пробелы. Впрочем, созданная в администрации президента рабочая группа разработала новую концепцию реформирования госслужбы, в соответствии с которой все заинтересованные ведомства должны будут подготовить согласованный законопроект.
ЦИТАТА
Статья 23. Агентство федеральной государственной службы
— разрабатывает основы федеральной политики по вопросам государственной службы, осуществляет контроль за их реализацией;
— участвует в разработке и реализации федеральных целевых программ по вопросам развития государственной службы;
— формирует федеральный кадровый резерв и организует работу с ним;
— формирует, финансирует в установленном порядке, контролирует размещение и исполнение... государственного заказа на подготовку федеральных государственных служащих, их переподготовку, повышение квалификации и организует стажировку госслужащих, в том числе за рубежом;
— формирует высшую конкурсную (квалификационную) комиссию федеральной государственной службы для проведения конкурсов, государственных квалификационных экзаменов, аттестаций, связанных с замещением высших должностей федеральной государственной службы, присвоением квалификационных разрядов действительного государственного советника РФ 1-го, 2-го и 3-го класса, с включением в федеральный кадровый резерв;
— организует проведение конкурсов, государственных квалификационных экзаменов, аттестаций...
— согласует выдачу образовательным учреждениям лицензий на ведение образовательной деятельности по специальности "государственное и муниципальное управление";
— осуществляет общее руководство находящимися в ведении президента РФ образовательными учреждениями, является для них государственным заказчиком;
— готовит предложения по финансированию федеральной государственной службы и установлению предельного числа должностей федеральной государственной службы к проекту федерального бюджета на соответствующий год...
МИРОВАЯ ПРАКТИКА
В мире существуют две традиции функционирования государственных служащих.
В Великобритании государственная служба (Civil Service) максимально деполитизирована. Госслужащим запрещено быть членами политических партий или иным способом активно проявлять свои взгляды и убеждения. Смена правительства не ведет к автоматическим изменениям в аппарате министерств и ведомств. Вместе с министром уходят только его политические заместители — государственные министры и политический советник. Несменяемость аппарата министерства подчеркивается и в официальном названии должности главного лица, занимающегося каждодневным управлением министерством,— "постоянный заместитель министра".
Госслужащие проходят аттестацию (обычно один раз в пять лет), которую проводит комиссия государственной службы, на решения которой по традиции не влияют политики — министры и государственные министры. По итогам аттестации выносится решение об увольнении, повышении государственного служащего или оставлении его на прежнем месте работы. Отказ в продвижении по службе в течение более 10 лет свидетельствует о том, что комиссия недовольна его работой и служащему следует самому подать прошение об отставке.
Повышение по службе государственного чиновника может быть как вертикальным, так и горизонтальным. Например, продвижением по службе для постоянного заместителя министра является назначение на аналогичную должность в более престижное министерство. Такая же система действует в Австралии, Новой Зеландии, Индии. Похожа на британскую система госслужбы Франции, ФРГ и большинства других стран Европы.
В США смена администрации обычно ведет к тотальной замене всего аппарата кабинета и министерств — вплоть до секретарш и переводчиков. Аттестация госслужащих предусмотрена, однако чаще всего до нее дело не доходит: чиновник уходит в отставку вместе со своим министром. Аналогичная система действует в большинстве латиноамериканских стран и странах Африки.