Сегодня комиссия правительства по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктоводов, возглавляемая вице-премьером Виктором Христенко, рассмотрит возможность аукционной продажи дополнительных экспортных квот (а это 25% от всего нефтяного экспорта страны) нефтяным компаниям. По данным Ъ, господин Христенко не намерен откладывать этот вопрос в долгий ящик и собирается подписать уже практически готовый проект постановления "Об организации проведения аукционов на право доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалам в морских портах для транспортировки нефти за пределы РФ".
Распределение прибыли
Мысль забрать сверхприбыль у нефтяников не покидает чиновников уже давно. Но само по себе наличие денег у нефтяных компаний, только в прошлом году получивших от экспорта $25 млрд,— недостаточно веское основание для проведения нефтеразверстки.
Аргументы нефтяников в пользу сохранения нынешней системы квотирования экспорта более веские. По словам руководителей нефтяных компаний, если правительство попытается увеличить их налоговую нагрузку, то лишится и тех $10 млрд, которые нефтяники внесли в бюджет прошлого года. Как утверждают эксперты, сейчас более 80% месторождений — мелкие и средние, прирост запасов не восполняет добычу, поэтому модернизация отрасли потребует не менее $10 млрд. В правительстве считают, что на модернизацию достаточно и $5-6 млрд, которые были вложены нефтяниками в прошлом году.
Виктор Христенко выступил непосредственным инициатором аукционного распределения квот на доступ к нефтепроводам. В конце прошлого года вице-премьер заявил, что "правительству надоело наблюдать, как нефтяные компании, пользуясь дополнительными квотами, расширяли свои экспортные возможности далеко за отведенные 30% от объема добычи сырья". Возглавив Межведомственную комиссию по доступу, он решил изменить эту традиционную схему. Первым шагом в этом направлении стал отказ продлить в первом квартале экспорт под программу празднования 55-летия Победы, экологическую программу ООН и т. д.
До 2001 года нефтяным компаниям по основному графику разрешалось экспортировать около 30% от объема добычи сырья. Распределением дополнительных квот и составлением дополнительного экспортного графика занималась Межведомственная комиссия по доступу (МВК), находящаяся в подчинении Минэнерго. Традиционная схема получения дополнительных квот выглядела следующим образом. Нефтяные компании каждый квартал направляли в Минэнерго свои предложения по финансированию государственных программ — празднования 55-летия Победы, экологическую программу ООН, по ликвидации последствий землетрясения на Сахалине, по северному завозу, под текущие нужды компании (к примеру, строительство или ремонт части нефтепровода) и пр. Минэнерго принимало решение относительно того или иного запроса, увеличивая компаниям экспортные объемы. Часть выручки компаний шла на выполнение этих программ.
По мнению правительственных экспертов, в ходе аукционов нефтяники фактически будут вынуждены показать правительству ту ставку максимального налогообложения добытой нефти, при которой они могут рентабельно работать. Если выручка за дополнительный экспорт будет существенной, то правительство сможет и дальше повышать экспортные пошлины, рентные платежи либо вообще перевести на аукцион весь нефтяной экспорт. Таким образом, аукцион станет своего рода индикатором "справедливой" экономически обоснованной стоимости нефти.
Намерение правительства ввести аукционный доступ вызвало бурные протесты нефтяников. Руководители компаний заявили, что за счет аукционов правительство хочет собрать с них дополнительный налог, и написали совместное письмо Михаилу Касьянову. Но, судя по всему, им это не помогло.
Распределение квот
В распоряжении Ъ оказался проект постановления и положение о порядке проведения аукционов, которые на протяжении нескольких месяцев разрабатывало ГУП ЦДУ ТЭК.
Организатором аукциона ЦДУ ТЭК назначило себя. Как сказано в документе, аукционы проводятся ежеквартально, дата проведения устанавливается по решению комиссии правительства. Аукцион может быть объявлен только после того, как будет определена форма проведения (открытая или закрытая), утверждено и опубликовано в СМИ объявление о предстоящем аукционе (в нем должны быть указаны предварительные параметры лотов, срок, место, форма и порядок аукциона), обозначен круг потенциальных участников и график проведения аукциона. Чтобы быть допущенными к аукционной сессии, нефтяным компаниям необходимо пройти ряд бюрократических процедур. Цитируем проект постановления: "К участию допускаются все производители нефти, имеющие лицензию на право пользования недрами, ресурсы после утверждения квартального графика, заключившие типовой договор с организатором, предоставившие нотариально заверенную копию учредительных документов и свидетельства государственной регистрации, образец подписи и печати, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, справку об отсутствии задолженности по уплате налогов в федеральный и местные бюджеты, документы, подтверждающие наличие свободных средств на расчетном счету участника и т. д.". Особенно важно, что к аукционам допускаются производители нефти, которые будут экспортировать не покупные, а собственные ресурсы — их реализация влечет за собой начисление ресурсных платежей, а следовательно, наполнение бюджетов всех уровней.
Все вышеперечисленные документы должны быть предоставлены за две недели до аукциона, после чего составляется список претендентов, который утверждается на очередном заседании комиссии Виктора Христенко. Разрешение или отказ должны быть направлены в адрес участника в течение семи рабочих дней с момента принятия решения и в срок не позднее 30 календарных дней до предстоящего аукциона.
Однако получить добро от комиссии и быть допущенным к торгам — не одно и то же. Компании-претенденты должны еще и профинансировать свое участие в дележе квот — внести обязательный регистрационный взнос. Согласно документу, это "разовая выплата за предоставление доступа к электронной системе проведения торгов и за аккредитацию уполномоченных представителей предприятий". Помимо регистрационного сбора предусмотрен аукционный сбор, который нужен организатору на текущие расходы по проведению аукциона. Размеры этих взносов определяются организатором и утверждаются правительственной комиссией, которая может изменять размер и порядок внесения взносов и сборов, а "в случаях чрезвычайных ситуаций взимать дополнительные взносы". Примечательно, что за неуплату какого-либо взноса или сбора участник отстраняется от торгов и остальные сделанные взносы ему не возвращаются. Кроме этого, комиссия может вменить ему дополнительные санкции на одном из своих ближайших заседаний.
Но если все эти формальности соблюдены, участник считается допущенным к аукциону, который делится на следующие периоды: основную часть, дополнительную сессию, подведение итогов и подготовку отчетов по итогам. На аукцион выставляются экспортные объемы, предоставляемые сверх утвержденных в квартальном графике. "В ходе основной сессии торги проводятся обычными лотами, а в ходе дополнительной — по заявкам, подаваемым в течение основной сессии, но не нашедшим спроса по каким-либо причинам",— говорится в проекте правительственного постановления. Причем дополнительная сессия допускает корректировку расчетной цены лотов, но в пределах, утвержденных комиссией правительства. Каждый лот содержит в себе следующие параметры: направление экспортной поставки, стартовую цену на единицу транспортируемого количества нефти по данному направлению, заявленный шаг изменения цены.
В срок не позднее трех рабочих дней до даты очередного аукциона участники должны получить от организатора параметры лотов и внести все взносы и сборы на его расчетный счет.
Сделка совершается в момент пересечения заявки участника, предложившего максимальную цену, с соответствующим параметрам сделки лотом, заявляемым организатором. Этот участник объявляется победителем. Если же двумя или несколькими участниками будут выставлены заявки с одинаковой ценой, сделка заключается с тем из них, заявка которого была подана раньше.
Специалисты ЦДУ предусмотрели и возможность технических сбоев электронной системы или каналов связи. Если, скажем, какой-нибудь хакер испортит систему торгов, комиссия правительства может приостановить и перенести аукцион. Остается непонятным, как это будет сделано, поскольку комиссия не может присутствовать на всех аукционах.
Чрезвычайным обстоятельствам посвящен целый раздел в проекте постановления. Сюда отнесены "любые события или обстоятельства, в том числе принятие законодательных или иных нормативных актов органов государственного регулирования, которые, по оценке комиссии правительства, могут вызвать значительные колебания цен, обусловленные паникой или попыткой манипулирования ситуацией". Кроме того, чрезвычайными обстоятельствами признаются: пожары и иные несчастные случаи, разрушения или значительные повреждения зданий, занимаемых участником, отключение электроэнергии, которые не могут быть исправлены в короткий срок, неисправность программного обеспечения, вычислительной техники или необходимых телекоммуникаций, массовые беспорядки, вооруженные столкновения, демонстрации, а также любые действия или события, которые, по оценке комиссии правительства, "могут нанести угрозу жизни или здоровью сотрудников организаций".
Казалось бы, стандартный перечень. Но есть одна важная оговорка: для признания ситуации чрезвычайной необходимо решение комиссии правительства.
Если такое решение вынесено, то могут быть изменены параметры лотов или вообще отменены результаты аукциона. Кроме того, "комиссия может потребовать от участников внесения дополнительного взноса".
Порядок действий участника при возникновении технических сбоев, а также отчет об общих результатах аукциона пока еще находятся в стадии разработки.
Нефтяники против
По мнению вице-президента "ЛУКойла" Леонида Федуна, аукционная форма распределения экспорта является неэффективной. "Пока существует разница в цене на нефть между внутренним и внешним рынком, все вопросы об аукционном доступе нелогичны К тому же компании, которые реализуют крупные инвестиционные проекты, не смогут отвлекать значительные средства на участие в данных аукционах",— считает он.
Нефтяники не против аукционов только в случае выставления на них очень ограниченных объемов нефти, например, объемов экспортного графика, снятых с компаний за неуплату долгов, неисполненных балансовых заданий и пр. По оценке экспертов, аукцион возможен только в случае выставления на него не более 5% от объема экспорта.
Однако нынешняя политика государства говорит о том, что 5% правительству будет недостаточно. Многие министерства и ведомства уже пошли по этому пути. Так, Минэкономразвития уже заявило о том, что лицензии на право пользования недрами следует выдавать на аукционной основе, а не на конкурсной, как это было раньше. Минимущество и РФФИ решительно меняют условия приватизации нефтяной госсобственности (НК "Норси-ойл") — вместо коммерческого конкурса с инвестиционными условиями госпакеты акций нефтяных компаний выставляют на открытые денежные аукционы.
Введение аукционной системы распределения дополнительных квот правительственные эксперты объясняют "необходимостью навести порядок с экспортными квотами". В защиту аукционов выступает Минэкономразвития и Минфин. Их неофициальная точка зрения состоит в том, что аукционы — это форма борьбы с коррупцией. Однако, по мнению председателя экспертно-консультативного совета при Минэнерго Эдуарда Грушевенко, аукционы не исключают коррупции.
Специалисты-нефтяники в один голос утверждают, что никаким индикатором справедливого налогообложения аукционы не станут, потому что компании будут договариваться между собой. "Это псевдорыночная мера, которая не исключает возможность коррупции и принесет в бюджет от силы несколько десятков миллионов долларов ежегодно",— считает аналитик одной из инвестиционных компаний, пожелавший не называть свое имя, поскольку ему "еще работать с нефтяниками".
Кроме того, действующий в настоящее время порядок доступа к системе магистральных нефтепроводов предусматривает приоритетную загрузку сырьем российских НПЗ и направление свободных объемов нефти на экспорт (до 30% добываемого сырья нефтяной компанией). В случае отсутствия договоренности между участниками проведение аукционов вызовет конфликты между вертикально интегрированными холдингами, следствием чего станет дисбаланс нефти на внутреннем рынке. Проигравшие аукцион компании будут вынуждены снабжать нефтью НПЗ победителей — по каким ценам, неизвестно. Это, естественно, повлечет неразбериху в поставках и уменьшение добычи.
По расчетам экспертов, наиболее вероятные компании-покупатели смогут экспортировать более 60% от объема своей добычи, в то время как все остальные — только 29% добытой нефти. В результате может произойти перераспределение выручки в объеме около $4 млрд, что приведет к сокращению налоговых поступлений от проигравших, а соответственно, и к сокращению инвестиций в добычу. И наконец, идея аукционов вызывает резкое недовольство инвесторов, гарантии экспорта для которых резко снизятся.
МИЛАНА Ъ-ДАВЫДОВА