необходимым высказать свои взгляды на проблемы, отраженные в п. 2 повестки
дня Съезда (концепция Союзного договора и процедура его принятия). 11
декабря Пленум ЦК КПСС принял постановление "О концепции Союзного договора
и задачах партийных организаций", а 12-го Председатель ВС СССР Анатолий
Лукьянов провел пресс-конференцию, на которой большая часть вопросов
касалась именно Союзного договора.
Парламентский обозреватель "Ъ" МАКСИМ СОКОЛОВ анализирует проблемы
процедурного характера, возникающие в связи с Союзным договором.
Пункт 1 постановления ЦК КПСС гласит: "ЦК КПСС выступает за юридическое
оформление и закрепление в возможно короткие сроки нового государственного
устройства страны". Свою позицию ЦК объясняет тем, что иначе в республиках
окончательно воцарится пагубное безначалие и попрание прав человека. Отсюда
логически вытекает другой тезис постановления: "Партия отвергает
возможность каких бы то ни было компромиссов с националшовинистами,
ставящими своей целью развал Союза".
"Национал-шовинистами" часто называют руководителей тех республик, которые
заявили о своем отказе подписывать Союзный договор. Более того: выражение
"ставящими своей целью развал Союза" может быть применено и к тем
республиканским лидерам, которые в принципе выступают за Союз, но видят
иные пути к подписанию договора, чем ЦК КПСС. Генеральный секретарь ЦК КПСС
(он же - Президент СССР) Михаил Горбачев, очевидно, не может идти против
воли своей партии, предписывающей воздерживаться от компромиссов. В этом
случае не вполне ясно, как и кто будет подписывать договор - документ, по
самой своей природе являющийся плодом соглашения двух или более сторон,
ipso facto - плодом компромисса.
Поскольку официальные должностные лица республик - не только мятежных
Грузии, Литвы, Латвии и Эстонии, но даже таких , как Россия и Казахстан, -
занимают более или менее уклончивую позицию, центральному руководству
необходимо изыскать такую процедуру заключения договора, которая могла бы
либо вообще исключить из этого процесса чересчур упорно торгующихся
лидеров, либо оказать на них серьезное давление. Намеком на такую процедуру
может служить п. 3 постановления ЦК КПСС: "Пленум высказывается за четкое
определение... субъектов договора... Вопрос о членстве в Союзе должен
решаться свободным волеизъявлением народа, в том числе путем референдума".
ВС союзных республик в качестве субъектов договора тем самым четко не
определены.
Выступая 12 декабря на пресс-конференции в ВС СССР Председатель ВС СССР
Анатолий Лукьянов развил эту тему. Он сообщил, что договор будет
подписываться "полномочными представителями субъектов федерации", как то
было в 1922 году. При этом, по мнению Лукьянова, договор "не требует
ратификации ВС республик, если он будет подписан полномочными делегациями",
зато "возможен республиканский и союзный референдум - большинство населения
за Союз".
Действительно, п. 4 повестки дня Съезда - обсуждение и принятие Закона "О
порядке проведения референдума в СССР". Если такой союзный референдум будет
проведен, то никакая обструкционистская позиция населения и парламентов
малых союзных республик не может служить препятствием к общеположительному
результату плебисцита. Но будет ли союзный референдум только элементом
процедуры подписания договора - или решающей его частью, осталось неясным.
На вопрос корреспондентки Times, в какой мере союзный референдум охраняет
права республик, Лукьянов с неожиданной горячностью отвечал: "Madame, вы
думаете, мы давали вексель, что не поумнеем? Закон о референдуме
предусматривает подведение итогов не только по Союзу".
В процедуре подписания договора был и другой подводный камень: неясно, как
соотносится статус республик, не подписавших договора, со статусом
республик, его подписавших. Наблюдатели отметили, что полная юридическая
непроработанность этого вопроса вызвала и совершенно неожиданную
задиристость переставших что бы то ни было понимать западных
корреспондентов, и большую нервозность Лукьянова. Можно предполагать, что
это было лишь прелюдией к съездовским дебатам на эту же тему.
Сущность юридического казуса: союзное руководство желает, чтобы республики
подписали новый Союзный договор, но не желает, чтобы при этом аннулировался
старый - ведь иначе союзной республике достаточно заявить о своем нежелании
подписывать новый договор, чтобы оказаться вне Союза. И на абсолютно
законном основании миновать "Закон о выходе из СССР".
Чтобы чрезмерно не упрощать жизнь мятежных республик, был предложен подход,
сформулированный 3 декабря Председателем Совета Национальностей ВС СССР
Рафиком Нишановым: республики, не вошедшие в обновленную федерацию,
останутся в федерации ветхой, а их жизнь будет регулироваться ныне
действующим законодательством. А это порождает сразу две серьезные
проблемы:
- Могут ли в одном государстве действовать сразу две конституции,
базирующиеся на двух разных союзных договорах?
- И Союзный договор 1922 года, и проект Союзного договора 1990 года хотя бы
теоретически исходят из посылки: полномочия центра делегированы ему
республиками и сам центр есть лишь эманация воли республик. Тогда,
юридически говоря, послушные республики образуют один центр, а непослушные
- другой. И при этом оба центра будут, согласно замыслу авторов
конструкции, возглавляться одними и теми же лицами.
Лукьянов исходил все-таки из того, что "конституция будет действовать
одна... мы найдем правовой режим существования в Союзе республик с разными
статусами".
При этом он de facto полагал, что конституция не будет базироваться на
новом Союзном договоре: отстаивал сохранение тандема "Съезд - ВС" (хотя в
проекте Союзного договора Съезда народных депутатов нет) и отверг
возможность выборов нового Президента обновленного Союза: "Я всегда исходил
из того, что Президент есть и срок его полномочий определен Конституцией
(до 1995 года. - "Ъ).
Пока что обозреватели сходятся в том, что юридические советники Президента
проработали вхолостую, и о корректной процедуре обновления Союза можно
только мечтать. А это не пустое крючкотворство: процессуальные нарушения
считаются достаточным основанием для кассации любого юридического акта,
каким Союзный договор, несомненно, является.
... Когда Лукьянову сообщили, что президент Казахстана Нурсултан Назарбаев
удивлен включением Союзного договора в повестку дня Съезда, он отвечал: "Я
удивлен удивлением Назарбаева". Если учесть неотработанность процедур
договора, выносимого на съезд, Назарбаев, возможно, удивится удивлению
Лукьянова. И не он один.
---