Один из руководителей разработки "Стратегии-2020", ректор Высшей школы экономики (НИУ ВШЭ) Ярослав Кузьминов объяснил "Огоньку", чем отличается структура нового правительства от задуманного в "Стратегии" и стоит ли бояться бывших министров, собранных сейчас в Кремле
— Совпадает ли структура правительства с тем, что предполагала программа-2020? В чем и почему, на ваш взгляд, возникли несовпадения?
— Строго говоря, "Стратегия-2020" — это предложения к программе правительства, а не к его структуре. Гораздо важнее, что собирается делать правительство, чем то, как именно оно организовано. Это все-таки политическая, а не управленческая проблема. Во-первых, готовность проводить реформы, взять на себя политические риски. Во-вторых, ресурсное обеспечение реформ — без этого они останутся лозунгами. И только в-третьих, хотя это тоже важно,— эффективность органов исполнительной власти.
Тем не менее у нас были предложения, они учтены в работе группы Дмитрия Козака, которой была поручена разработка предложений по структуре исполнительной власти. Структура собственно министерств полностью совпадает с итоговыми предложениями группы. Так, разделено Минздравсоцразвития, а Минобрнауки, наоборот, оставлено в качестве единого ведомства. Выделены из Минрегиона проблемы строительства и ЖКХ, правда, в виде агентства, а не отдельного министерства. Спортивное ведомство осталось "в чистом виде" — у него забрали туризм и молодежные проблемы. Росстат передали в прямое подчинение правительства.
Мы предлагали создать "общественный контур" правительства, и вы видите: такой контур сейчас создается.
Главным соображением, которое тогда выдвинула группа Козака, был принцип минимальных изменений организационной структуры исполнительной власти. Дело в том, что у большинства из нас в памяти опыт 2004 года, когда формирование ведомств "с чистого листа" фактически парализовало работу правительства почти на год. Президент и премьер, принимая окончательное решение по структуре, пошли в этом отношении даже дальше наших рекомендаций. Если мы предлагали влить большую часть агентств и служб в министерства в качестве департаментов, то окончательный дизайн правительства сохраняет большинство агентств и служб в неизменности, правда, теперь их руководителями могут быть заместители министров (то есть, они теснее привязаны к министерствам).
Главное различие между нашими предложениями и принятой структурой правительства — эксперты предлагали резко сократить число ведомств, влить агентства и часть надзорных служб в состав министерств, а другую часть надзоров укрупнить. При этом до половины надзорных полномочий и полномочия по управлению государственным имуществом в виде недвижимости передать регионам. Пока ничего из этого не сделано.
Напомню, еще в 2004 году эксперты предлагали выделить из состава министерств агентства, но в виде "хозрасчетных" единиц. Им должны были устанавливаться показатели и планы работы, и вознаграждение руководителей и работников прямо зависело бы от их выполнения. Такие формы успешно работают в большинстве стран. Агентства появились, но в виде "младших министерств", первоначально лишенных права нормотворчества, но лишенных и всех экономических стимулов, которые приближали бы логику их работы к бизнес-структуре. В итоге большинство агентств (работникам которых и оклады-то установили значительно меньшие, чем в министерствах) практически с самого начала стали рассадниками неэффективности и коррупции.
В правительстве традиционно очень большое число агентств и служб, которые находятся непосредственно "под премьером". Это ведет к потере управляемости — этими органами фактически никто не занимается, они оказываются вне русла определенной политики. Начинают сами себе устанавливать правила. Мы предлагали сократить их число максимум до пяти — в новой структуре правительства их осталось 12.
Надеюсь, что все это только отложено для обеспечения "гладкого перехода" правительства в новое состояние. Но если мы будем и дальше откладывать необходимые решения, у премьера просто не будет в руках эффективного инструмента, которым должно быть правительство.
— Если представить, что предлагать кадровый состав правительства могли бы разработчики программы, кого еще вы привлекли бы к руководству отраслями?
— Из ученых — Сергея Синельникова, Татьяну Малеву. Из управленцев — Олега Чиркунова, Георгия Бооса, Виталия Савельева, Сергея Кириенко, Андрея Шаронова, Леонида Печатникова. Из замминистров — Андрея Клепача, Олега Савельева, их недавнего коллегу Алексея Пономарева.
Но мне в основном нравится состав медведевского правительства. Большинство людей, которых мы бы могли предложить (а иногда и предлагали),— они назначены. Значительная часть коллег, ставших руководителями, активно работала в составе экспертных групп: Вероника Скворцова, Максим Топилин, Дмитрий Ливанов. Я думаю, еще несколько наших коллег будут назначены руководить федеральными агентствами и службами. Ольга Дергунова, например, могла бы возглавить Росимущество.
— Сегодня администрация президента укомплектована таким образом, что легко предположить конкуренцию между ней и правительством в самых разных экономических и социальных решениях. Окажется ли полезной эта конкуренция?
— Это странное утверждение журналистов, которое часто можно услышать в последние дни. У нас президентская республика, президент назначает правительство, и оно выполняет его волю, его программу. Администрация обеспечивает осуществление конституционных полномочий президента. Она не принимает никаких исполнительных решений — их принимает президент. А вот правительство имеет все полномочия для реализации этих решений, для проведения политики. Эти полномочия очень широкие.
Мне кажется, Дмитрий Песков уже развеял идею о формировании в администрации некоей дублирующей правительство структуры, просто уточнив сферы компетенции новых помощников президента. Это так называемые президентские проекты — те проблемы, для решения которых требуется политический ресурс президента. Помощь развитию Абхазии и Южной Осетии, развитие, обновление нашего научного сообщества — вот такие проекты.
Рабочий интерфейс администрации с правительством не изменился — это помощник по экономическим вопросам. Нет никакого отдельного помощника по социальным вопросам, нет помощника по ТЭКу и пр. В общем, журналисты сами себя напугали.
— Если предположить, что правительство Медведева проработает шесть лет, каким бы вы видели общий итог его работы?
— Доходы на душу населения вырастут до 35-40 тысяч рублей в месяц.
Средний класс в стране значительно превысит треть населения и начнет меняться его структура: в него войдет региональная интеллигенция — врачи и учителя, в него войдут офицеры. Наконец, средний класс начнет активно пополняться квалифицированными и образованными рабочими.
В регионах активно пойдут процессы вырастания нового среднего бизнеса из малого (что у нас сегодня не получается).
Для этого:
должны быть проведены социальные реформы "первого ряда" — образования, науки, здравоохранения;
должны быть наконец приняты решения по пенсионной реформе и реформе ЖКХ — результаты по этим направлениям мы увидим только к 2030 году;
должна быть создана современная общедоступная IT-инфраструктура (это можно сделать за пять лет) и начата работа по обновлению транспортной инфраструктуры (что потребует 15-20 лет);
должна быть завершена работа по условиям ведения бизнеса — в первую очередь это касается судебной и правоохранительной системы, а также таможенных правил.