Конституционный суд подтвердил право субъектов федерации отправлять в отставку избранных мэров. Как ни странно, интересы регионов и центра в этом деле совпали.
На первый взгляд, Конституционный суд, признав право регионов отправлять в отставку избранных руководителей органов местного самоуправления, прежде всего мэров городов, сыграл на руку главам субъектов федерации.
Однако в действительности это не совсем так. Центр тоже был заинтересован в положительном вердикте суда. И причина не только в том, что, как заявил президент, на местах "к власти рвутся преступники". Проблема шире. Речь шла о том, в состоянии ли государственная власть — как региональная, так и федеральная — найти управу на выборные органы и лица местного самоуправления.
Согласно Конституции (ст. 3, 12 и 130), органы местного самоуправления — особая разновидность осуществления власти народом, и им дарована полная самостоятельность и независимость. Органы местного самоуправления предназначены для "самостоятельного решения населением вопросов местного значения" и в систему органов госвласти не входят.
С другой стороны, независимость местного управления все же ограничена — законом "Об общих принципах организации местного самоуправления". В частности, ст. 49 закона гласит: "В случае установленных судом нарушений органами МСУ и выборными должностными лицами МСУ Конституции РФ, конституции субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования законодательный орган госвласти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа МСУ, выборного должностного лица МСУ Конституции РФ, конституции субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования... Соответствующее заключение суда является основанием для рассмотрения законодательным органом госвласти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа МСУ, выборного должностного лица МСУ..."
Вроде бы все ясно и предельно просто. Однако до самого последнего времени история взаимоотношений региональных и местных властей свидетельствовала об обратном.
За последние три года попытки снять неугодных глав местных администраций предпринимались неоднократно, но полным успехом не увенчалась практически ни одна из них. Впрочем, винить в этом губернаторы, президенты и депутаты могут только самих себя, ибо они упорно игнорировали описанную в законе о местном самоуправлении процедуру.
Наиболее известна эпопея с мэром Владивостока Виктором Черепковым. Избрали его в 1993 году, и за четыре прошедших года отстраняли от должности трижды.
Первый раз это в марте 1994 года сделал губернатор Приморского края Евгений Наздратенко. Однако в своем решении он сослался не на соответствующее решение суда, а всего лишь на возбуждение краевой прокуратурой в отношении градоначальника уголовного дела по подозрению в получении взятки. Через восемь месяцев дело было прекращено Генпрокуратурой, и Черепков вернулся в мэрию.
Однако длительное, хотя и вынужденное, отсутствие мэра на рабочем месте (из кабинета его, кстати, выносили бойцы ОМОНа) стало поводом для новой отставки. В декабре 1994 года Борис Ельцин подписал указ о снятии Черепкова "в связи с длительным неисполнением своих обязанностей".
Но мэр не думал сдаваться. Он пошел в суд. В результате в августе 1996 года Хамовнический межмуниципальный суд восстановил Черепкова в безвременно покинутой им должности. Президент спорить с третьей властью не стал и менее чем через месяц своим указом вернул упорного градоначальника на его законное место.
На этом злоключения Черепкова не закончились. Этой осенью, 26 сентября, он был отправлен в отставку в третий раз — теперь уже думой Приморского края. Поначалу депутаты, памятуя о прошлых неудачах исполнительной власти, пытались действовать по закону и обратились в краевой суд с просьбой подтвердить факт нарушения мэром местного и федерального законодательств. Но судебная тяжба затянулась, и народные избранники, не утерпев, своей силой отстранили градоначальника от исполнения обязанностей до вынесения судом окончательного решения.
Однако краевая прокуратура уже опротестовала постановление думы, и поэтому можно ожидать, что Черепков и в этот раз вернется на прежнее рабочее место.
Не менее широкую огласку получило так называемое удмуртское дело. Там власти республики решили одним махом избавиться сразу от всех избранных глав администраций и включили вопреки Конституции местное самоуправление в систему органов госвласти. Однако тем руководителям местных администраций, которые проявят сговорчивость, было обещано сохранение постов.
Мэр Ижевска Анатолий Салтыков проявлять сговорчивость не захотел и поехал жаловаться в Москву. Центр не упустил случая преподнести урок не в меру самостоятельным регионалам. Был устроен показательный процесс с участием Госдумы, Конституционного суда и президента.
Депутаты направили запрос по удмуртскому делу в КС (они просили проверить на конституционность закон "Об органах госвласти в республике Удмуртия"), суд в достаточно сжатые сроки рассмотрел дело (и подтвердил конституционные гарантии права на местное самоуправление и невозможность преобразования его выборных органов без учета мнения населения), а Борис Ельцин своими указами заставил республиканские власти выполнить неприятное для них решение суда.
Другие конфликты, связанные с органами местного самоуправления, были не столь шумными. Но победа неизменно оставалась за местными органами власти. Мэра Северодвинска Вячеслава Рослякова, уволенного архангельским губернатором Анатолием Ефремовым, восстановил в должности суд. А Дмитрия Беднякова, и. о. главы администрации Нижнего Новгорода, отправленного в 1994 году президентским указом в отставку, реабилитировал сам президент, отменивший свой декрет в связи со "вновь открывшимися обстоятельствами".
В общем, бурятам было на чьих ошибках поучиться. И поэтому перед тем как снять с должности мэра Улан-Удэ Валерия Шаповалова, арестованного по обвинению в "организации публичной клеветы и пособничестве в ложном доносе", Народный хурал Бурятии попросил республиканский верховный суд дать заключение о несоответствии деятельности Шаповалова федеральным и республиканским законам, то есть поступил в строгом соответствии со ст. 49 закона о местном самоуправлении.
А чтобы не было никаких уж сомнений в справедливости вынесенного решения, бурятские депутаты обратились в Конституционный суд России, попросив его подтвердить законность процедуры, к которой они прибегли.
Конституционные судьи обсуждали ст. 49 две недели. У них было два пути. Во-первых, можно было раскритиковать упомянутую норму закона, сославшись на положения Конституции о независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Следствием этого решения стала бы полная невозможность вмешательства государственной власти в местные дела. Но с таким положением дел, как показала история с мэром Ленинска-Кузнецкого Геннадием Коняхиным, вряд ли бы согласился президент.
Поэтому был выбран другой путь — признать конституционным право законодателей прекращать полномочия местных руководителей. И суд постановил: "Российская Федерация, как суверенное государство, вправе контролировать деятельность органов местного самоуправления, для того чтобы эта деятельность осуществлялась в рамках установленных Конституцией полномочий". Это решение устроило всех — и бурятов, и остальные регионы, и Москву.
А на этой неделе Конституционный суд должен огласить свой вердикт еще по одному делу, связанному с местным самоуправлением. Суду надо ответить на вопрос, может ли федеральная власть устанавливать свои правила проведения выборов в органы местного самоуправления, если в субъекте федерации никаких законов на этот счет нет.
Борьба за места продолжается.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ,
МАКСИМ ЖУКОВ