Государственная дума одобрила два закона. Один — о бюджете на 1997 год — окончательно. Теперь у правительства есть шанс добиться роста инвестиций в российскую экономику. Другой — о бюджете развития — пока только в первом чтении. Но если он будет принят, определять инвестиционную политику в России правительству уже не придется.
Минфин встал на защиту внутреннего долга
Сегодня Совет федерации должен рассмотреть проект закона "О федеральном бюджете на 1997 год", который 24 января был принят Государственной думой в четвертом, заключительном чтении. Вопреки прогнозам последнее обсуждение бюджета в нижней палате парламента носило не такой уж формальный характер: побив все временные рекорды, депутаты прозаседали более шести часов и разошлись только в полдесятого вечера. Причем до последней минуты судьба бюджета была непредсказуема: то правительство вставало в позу, угрожая чуть ли не отзывом законопроекта в случае непринятия своего предложения, то кто-то из депутатов требовал продлить обсуждение и вернуться к уже несколько раз проголосованным и отвергнутым поправкам. В результате в бюджете-97 появилось немало дополнений.
Прежде всего, депутаты решили обязать правительство в случае исполнения доходной части бюджета менее чем на 90% осуществить секвестирование расходов, то есть пропорциональное сокращение всех незащищенных расходных статей. Как только доходы падают, правительство должно "в кратчайший срок" внести в Госдуму законопроект "О секвестировании расходов федерального бюджета на 1997 год".
Защищенных статей секвестирование не коснется. К ним Дума отнесла, в частности, все социальные выплаты (включая стипендии и денежное довольствие военнослужащим), расходы на содержание ядерно-опасных объектов, на погашение внутреннего долга, а также бюджет развития.
Количество защищенных статей в ходе обсуждения было существенно увеличено. Депутаты, например, не пожелали мириться с тем, что финансирование судов, науки и федеральных объектов культуры в случае введения секвестра будет сокращено.
Самые горячие споры развернулись вокруг статьи о погашении внутреннего долга. Сначала парламентарии согласились сделать ее защищенной только в части выплат населению — 5,9 трлн руб. из 27,6. Пришлось представлявшему законопроект в Госдуме первому замминистра финансов Владимиру Петрову напомнить им, что доходность государственных бумаг прямо зависит от степени защиты процентных выплат. Он потребовал сделать статью о погашении внутреннего долга защищенной полностью и пригрозил, что в противном случае принятие бюджета в четвертом чтении будет "поставлено под сомнение".
"Долги надо платить", — благоразумно решили депутаты и согласились с Петровым. В результате защищенными теперь стали около половины всех статей, что, если верить председателю бюджетного комитета Михаилу Задорнову, не имеет никакого смысла. По его словам, правительство просто не способно защитить более 30-35% расходов.
Пенсионный фонд подписали на государственный заем
Предельный объем государственного внутреннего долга утвержден в размере 630 трлн руб. на 1 января 1998 года.
Сначала 100 трлн из этой суммы предназначались на индексацию вкладов граждан, пострадавших в результате денежной реформы 1991 года. Однако председатель комитета по религиозным делам Виктор Зоркальцев напомнил депутатам о принятом Госдумой законе по введению новой единицы измерения госдолга перед населением — долговых рублях (ДОР) и предложил переоформить 100 трлн руб. в 30 млрд ДОР. По мнению Зоркальцева, это позволит более основательно защитить триллионы, предназначенные для индексации вкладов. Поправка была принята — депутаты снова не послушались Михаила Задорнова, который безуспешно пытался обратить их внимание на то, что официальный курс ДОР к рублю до сих пор не определен.
Еще одна очень важная, но мало кем замеченная поправка касается отношений между должником-правительством и его кредитором Центральным банком. В 1992-1994 годах правительство заняло у ЦБ на покрытие бюджетного дефицита 57,1 трлн руб. Весь долг и проценты по нему в сумме 23,3 трлн руб. оформляются в облигации федерального займа со ставкой купонного дохода 10% годовых и погашением в 2001-2013 годах. В ценные бумаги частично (6,3 трлн из 14,1) оформляется и долг правительства Пенсионному фонду со сроком погашения в 1997 году.
Не осталась без внимания депутатов и проблема внешнего долга. Парламентарии решили контролировать наиболее крупные кредиты государства, предложив правительству в месячный срок представить в Госдуму на утверждение программу государственных внешних заимствований и кредитов. В ней должны быть указаны направления использования всех иностранных кредитов на суммы свыше $10 млн и их получатели, а также обоснованы все случаи предоставления Россией кредитов другим государствам. Раньше ратификация нижней палатой договора о получении или предоставлении займа требовалась только в том случае, если его сумма превышает $100 млн.
Счетная палата перешла на самофинансирование
Вообще, депутаты, похоже, твердо решили взять в этом году использование бюджетных средств под свой контроль. Согласно законопроекту, отныне правительство должно помесячно и поквартально отчитываться перед Думой о ходе исполнения бюджета. Следить за этим будет Счетная палата, которой поручено осуществлять "координацию контроля" за исполнением федерального бюджета, разработку, утверждение и введение форм статистической и другой отчетности, обязательной для получателей бюджетных средств.
Более того, устанавливается, что средства, израсходованные получателями незаконно или не по целевому назначению, в том числе и доходы по их использованию, подлежат возмещению по предписаниям Счетной палаты в течение одного месяца после выявления этих нарушений.
Конечно, чтобы обеспечить такую интенсивную работу Счетной палаты, необходимо соответствующее финансирование. Парламентарии об этом не забыли. Главное управление федерального казначейства должно перечислять до 10 числа каждого месяца равными долями предусмотренную на содержание Счетной платы сумму — около 9 млрд руб. (всего на это отпущено 106,8 млрд руб.). А если правительство это сделать забудет, Счетная палата сама инкассовыми поручениями спишет деньги со счета казначейства.
Разумеется, правительству эти нововведения категорически не понравились. "Посмотрите, что вы здесь написали! — попробовал урезонить депутатов Владимир Петров. — Ведь вы обязанность исполнения бюджета в этом случае перекладываете с Минфина на Счетную палату и Государственную думу". Это не помогло. Не помогло и то, что депутаты по настоятельной просьбе замминистра возвращались к голосованию по этим статьям несколько раз. Одобрив поправки, Дума вплотную приблизилась к той черте, перейдя которую, она нарушит закон. Возможно, она даже пересекла ее, поскольку Конституция не наделяет Федеральное собрание правом контроля за органами исполнительной власти.
Инвестиционная отсрочка от налогового призыва
Громким скандалом ознаменовалось обсуждение федеральной инвестиционной программы, общий объем которой составляет 30 трлн руб. Страсти разгорелись по поводу распределения этих средств.
Изначально предполагалось увеличить финансирование только двадцати объектов. Но в составленной комитетом по промышленности федеральной инвестиционной программе их количество было увеличено до ста. "Пусть кто-нибудь встанет и скажет, что не нужны деньги на госпиталь в Санкт-Петербурге ветеранам отечественной войны, на строительство Ставропольского канала, на Российскую академию наук, на Высший арбитражный суд, на Томскую ТЭЦ-3!" — волнуясь предложил депутатам заместитель председателя комитета по промышленности Степан Сулакшин. "Встать и сказать" против такого распыления средств не замедлили представители бюджетного комитета.
Исход дискуссии решил Владимир Петров, поддержавший от имени правительства программу комитета по промышленности. Правительству поручено в месячный срок привести в соответствие с перечнем федеральных целевых программ и инвестиционной программой все сопровождающие их документы (конкретные мероприятия, госзаказчики и т. д.) и внести на утверждение в Госдуму федеральную адресную инвестиционную программу. Правда, Петров оговорился, что "кое-что нам придется там все же сократить".
Через месяц правительство должно представить депутатам и еще один документ — законопроект о реструктуризации задолженности предприятий. Он должен определить, по каким критериям будут отбираться предприятия, которым будет предоставлена отсрочка до 10 лет по выплате налоговой задолженности с освобождением от выплаты всех пеней и штрафов.
Принципиальным новшеством в бюджете-97 стали статьи, посвященные так называемому бюджету развития. Согласно законопроекту, он является "специальным инструментом государственного стимулирования привлечения к бюджетным средствам средств частных инвесторов и инвестиционных институтов на реализацию инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики".
Расходная часть бюджета развития утверждена в размере 18,1 трлн руб., 10,2 из которых — связанные иностранные кредиты, а остальное — внутренние заимствования. Статьи, предусматривающие выделение этих средств, являются защищенными, а сами деньги могут быть использованы только на инвестиции в российскую экономику. На промышленность предполагается выделить 13,9 трлн руб., на сельское хозяйство — 1,1 трлн руб., на транспорт — 1,7 трлн руб.
Использование средств бюджета развития осуществляется на конкурсной, возвратной, срочной и платной основе. Кредиты предоставляются только тем предприятиям, у которых нет просроченной задолженности по ранее предоставленным правительством займам. Если же получатели средств будут уличены в нецелевом их использовании, им грозит штраф в размере двойной ставки рефинансирования Центробанка, действовавшей на момент предоставления кредита. А за несвоевременный возврат ссуд с них взыщут пеню в размере 1/360 ставки ЦБ за каждый день просрочки.
Расходование средств бюджета развития осуществляется через специальный счет, открытый в казначействе уполномоченным правительством государственным органом. Статус этого "уполномоченного органа" определяется отдельным законопроектом, принятие которого в первом чтении левое думское большинство объявило непременным условием своей поддержки бюджета.
Самый уполномоченный клиент Центробанка
Речь идет о законопроекте "О бюджете развития Российской Федерации и механизме управления Бюджетом Развития Российской Федерации", который разработан комитетом по экономической политике.
Статья 6 этого документа предусматривает, что управление средствами бюджета развития возлагается на специализированное государственное учреждение с функциями кредитно-финансовой организации — Агентство экономического развития Российской Федерации. Правда, "государственным" этот орган можно именовать только условно, потому что уже в статье 9 агентство названо акционерным обществом, 51% акций которого принадлежит "изначально и безрегрессивно государству". Это противоречие сразу возмущенно отметили депутаты НДР, "Яблока" и группы "Российские регионы".
Уставный капитал агентства в размере 6 трлн руб. предполагается сформировать за счет выпуска правительством ценных бумаг — инвестиционных варрантов, которые должны скупить государственные банки — Сбербанк, Внешторгбанк, Внешэкономбанк, Центробанк.
Все деньги, которые в соответствии с законом о бюджете выделены на бюджет развития (в этом году 18 трлн руб.), перечисляются на банковский счет агентства в ОПЕРУ-2 (специализированное учреждение ЦБ для работы с социально значимыми банками) в течение 10 банковских дней после принятия закона о бюджете в третьем чтении.
Помимо собственных средств (предусмотренные бюджетом развития плюс уставный капитал), новый орган получит и привлеченные. Ими, согласно законопроекту, могут быть кредитные ресурсы с межбанковских рынков капитала, займы международных и региональных финансовых организаций, доходы от размещения собственных ценных бумаг на мировых финансовых рынках, от проведения трастовых операций, а также вообще "от других источников заемного капитала в соответствии с действующим законодательством и международной практикой".
Но это еще не все.
Агентство получает статус официального заемщика Российской Федерации перед международными финансово-экономическими организациями и может от имени правительства подписывать соглашения о всех займах Международного банка реконструкции и развития и других инвестиционных организаций (за исключением МВФ).
Агентство вправе выдавать и государственные гарантии. Правда, в законе оговорено, что только в пределах лимитов, установленных бюджетом развития.
Руководство агентством осуществляет наблюдательный совет. Его председателем становится премьер-министр, а заместитель председателя выбирается и утверждается Госдумой из числа ее депутатов. В совет входят представители Минфина, Минэкономики, экономических комитетов Госдумы, ЦБ и крупнейших акционеров агентства (всего не более 25 человек). Оперативное руководство осуществляет правление, председатель которого утверждается Госдумой по представлению наблюдательного совета.
По существу, все это значит, что российское правительство и отчасти Центральный банк лишаются монополии на проведение экономической политики. Поэтому очевидно, что исполнительная власть предпримет все, чтобы этот законопроект никогда не увидел свет.
Владимир Петров в своем выступлении во время обсуждения законопроекта подчеркнул, что создание и деятельность агентства противоречат Конституции, законам "О банках и банковской деятельности" и "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе". Но, поскольку за законопроект выступали крупнейшие фракции Думы, его доводы не возымели действия. Документ был принят в первом чтении.
Что теперь с ним будет, непонятно. С одной стороны, законопроект настолько явно противоречит Конституции, что без серьезных изменений при подготовке его ко второму чтению не обойтись. С другой — если привести его в соответствие с действующим законодательством, то он и коммунистам уже не понадобится. Ведь для них самое главное — отделить бюджет развития от федерального и создать независимый орган управления им.
Как бы то ни было, у поддержавших законопроект фракций коммунистов, либерал-демократов, аграриев и депутатской группы "Народовластие" вполне хватит голосов, чтобы принять его в последующих чтениях. В случае, если с Думой солидаризируется Совет федерации, правительству останется надеяться только на вето президента.
Нефтяная акция московских властей
Борис Ельцин сделал Юрию Лужкову ценный подарок, подписав на минувшей неделе указ "О Центральной топливной компании". Президент решил "принять предложение правительства Российской Федерации и правительства Москвы о передаче в соответствии с указом президента Российской Федерации от 27 февраля 1996 года #292 'О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации' в собственность г. Москвы 38 процентов акций акционерного общества 'Моснефтепродукт' и 38 процентов акций акционерного общества 'Московский нефтеперерабатывающий завод' для учреждения правительством Москвы акционерного общества 'Центральная топливная компания'".
Итак, подарок — госпакеты акций крупных компаний нефтесбыта и нефтепереработки. Причем пакеты очень дорогие. АО "Моснефтепродукт" в нефтяных кругах вообще считается самым привлекательным сбытовым предприятием России. Дело в том, что это единственная территориальная сбытовая структура, которая пока не вошла ни в одну из вертикально-интегрированных компаний. АО располагает 127 стационарными АЗС и 17 нефтебазами и обеспечивает более 40% сбыта нефтепродуктов в Московской области.
За госпакеты акций этих предприятий давно шла ожесточенная борьба. Сначала на них претендовала нефтяная компания "Роснефть" — ей даже удалось получить их в коммерческое управление. Однако в 1995 году Москва потребовала передать акции ей. Столичное правительство сослалось на то, что оно договорилось с Татарстаном о создании финансово-промышленной группы "Мостатнафта" и намерено внести госпакеты "Моснефтепродукта" и "Московского НПЗ" в уставный фонд этой ФПГ.
Московским властям удалось заручиться поддержкой в российском правительстве. Во всяком случае, в августе 1995 года татарский вице-премьер Равиль Муратов заявил, что Анатолий Чубайс (который тогда был вице-премьером) в принципе одобрил предложение передать временно закрепленный за государством 38-процентный пакет акций АО "Московский НПЗ" в собственность Москвы. Но на этом борьба не кончилась.
В декабре прошлого года нефтяная компания "ЛУКОЙЛ" объявила, что будет просить правительство передать госпакет акций АО "Моснефтепродукт" ей. В подтверждение серьезности своих намерений руководство "ЛУКОЙЛа" сообщило, что компания уже располагает почти 20% акций АО. 9,56% она приобрела на специализированном денежном аукционе, проведенном РФФИ с 30 октября по 15 декабря 1996 года, а 10% еще раньше выкупила у трудового коллектива "Моснефтепродукта". "ЛУКОЙЛ" не скрывал, что "в перспективе рассматривает 'Моснефтепродукт' как зависимое предприятие".
И вот теперь госпакеты получил Лужков.
Распоряжаться акциями Москва может как ей заблагорассудится. В президентском указе есть поручение правительству исключить оба АО из перечня стратегически важных предприятий, акции которых не подлежат досрочной продаже. Следовательно, учредив Центральную топливную компанию, московское правительство может продать свою долю.
Конечно, о подарке Ельцина Лужкову можно говорить только условно. Хотя никаких денег Москва за акции не платила, достались они ей не задаром.
Здесь нужно вспомнить указ от 27 февраля 1996 года, который упомянул президент, разрешив передать акции. Этот документ содержит очень остроумное бюджетное know-how российских властей. Нужно было решить одновременно две проблемы — покрыть задолженность центра перед регионами и выполнить план по поступлениям от приватизации федерального имущества. И тогда власти придумали передавать регионам федеральные пакеты акций. Их стоимость можно одновременно записывать и в счет погашения задолженности бюджета перед регионами (тем самым сокращая бюджетные расходы), и в счет поступлений от приватизации (тем самым увеличивая бюджетные доходы). Нефтяные госпакеты Москва как раз и получила в погашение федеральных долгов (сумма зачета пока не разглашается).
Так что не осталась внакладе и другая сторона — российские власти. Дело в том, что новая схема с передачей госпакетов акций энтузиазма в регионах вовсе не вызывает. В уплату бюджетных долгов там куда с большей охотой приняли бы деньги. Во-первых, стоимость передаваемых акций правительство часто завышает. А во-вторых, продать их, тем более по нормальной цене, удается далеко не всегда. Неслучайно готовность региональных лидеров принимать в зачет долгов федерального бюджета госпакеты акций стала одним из критериев их лояльности. И каждый случай, когда эта схема срабатывает, — для федерального бюджета настоящий подарок.
Марочный налог
В связи с бюджетом уместно вспомнить еще об одном документе. Правительственное постановление "О стоимости специальной марки для маркировки алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации" устанавливает, что стоимость специальной марки, которой теперь в обязательном порядке будет маркироваться вся алкогольная продукция, произведенная на территории России, составит 100 рублей.
Виктор Черномырдин подписал этот документ месяц назад — 27 декабря. Тем не менее одно из положений постановления до сих пор не привлекло к себе должного внимания.
Мы имеем в виду пункт 3. Им признан утратившим силу пункт 11 правительственного постановления от 3 августа 1996 года #938, которым и была введена обязательная маркировка отечественной алкогольной продукции.
Этот пункт 11, в свою очередь, содержит поручение Министерству экономики и Министерству финансов подготовить предложения о внесении дополнений и изменений в постановление правительства Российской Федерации от 5 августа 1992 г.#552 "Об утверждении Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли" в части отнесения на себестоимость алкогольной продукции затрат по приобретению специальных марок.
Пункт 2 поименованного положения предусматривает, что "в себестоимость продукции (работ, услуг) включаются:
...э) налоги, сборы, платежи и другие обязательные отчисления, производимые в соответствии с установленным законодательством порядком..."
Короче говоря, если в августе прошлого года правительство решило, что лицензированные российские предприятия — производители алкоголя, приобретая специализированные марки, могут относить их цену на себестоимость, то теперь ее предлагается включить в состав прибыли и уплатить соответствующий налог. Лишние 300-400 млрд руб. государству не помешают.
ВЛАДИМИР СТУПИН