В апреле президент РФ Дмитрий Медведев обнародовал предложения по формированию новой правовой базы для энергетического сотрудничества. Впрочем, предложения Москвы, направленные на сохранение "Газпромом" статуса монополиста на поставки в ЕС газа из стран постсоветского пространства, не встречают понимания у Европы.
Диалог после драки
О том, что Россия подготовила ряд новых концептуальных предложений по регулированию своих энергетических отношений с Европой, президент РФ Дмитрий Медведев объявил 20 апреля, находясь с государственным визитом в Финляндии. Он подчеркнул, что эти предложения стали осмыслением "уроков транзитного кризиса", который разразился в январе между РФ и Украиной и на несколько дней оставил потребителей в странах Восточной Европы без российского газа. Президент РФ сказал, что Москва предлагает "базовый документ, который определяет вопросы международного сотрудничества в сфере энергетики, включая и предложения по транзитному соглашению". "Мы хотели как можно быстрее начать переговоры с Евросоюзом, с нашими другими партнерами по этим документам. И надеемся на конструктивное восприятие наших идей",— заключил он. На следующий же день российские предложения были опубликованы на сайте президента РФ www.kremlin.ru. Дмитрий Медведев пояснил, что этот документ является лишь концепцией, а в ближайшее время Россия представит и соответствующие проекты международных договоров, которые пока не готовы.
Представляя новую российскую инициативу, Дмитрий Медведев особо подчеркнул, что существующее международное законодательство в области энергетики Москву категорически не устраивает. "Россия неоднократно говорила о проблемах, которые связаны с неурегулированностью ряда вопросов энергобезопасности. Эти вопросы не разрешила Энергетическая хартия, договор к Энергетической хартии и другие документы. Мы эти документы не ратифицировали и не считаем себя связанными этими решениями,— говорил он.— Задача заключается в том, чтобы обеспечить баланс интересов стран производителей энергоресурсов, транзитных государств и потребителей энергоресурсов. На это и направлено наше предложение".
Недовольство Энергетической хартией российское руководство выражало и ранее. Заменить ее новым документом Дмитрий Медведев впервые предложил еще в июле 2008 года на саммите G8 в Японии. Однако настойчиво добиваться пересмотра хартии и выработки новых правил игры в энергетических отношениях с ЕС Москва стала именно после январского газового кризиса. Наиболее четко это требование сформулировал президент Медведев в самый разгар газовой войны — во время международной конференции по вопросу обеспечения доставки российского газа в Европу, проходившей в Москве 17 января.
"Есть проблемы, которые способны разбалансировать юридический режим поставок и поставить под угрозу транзит, доставку российского газа европейским потребителям. Это повод для того, чтобы создать эффективный механизм защиты от таких ситуаций,— заявил тогда российский президент.— Надеюсь, что соответствующие идеи будут положены в новые международные документы". Уже тогда Москва настаивала, что существующие документы ее "не вполне удовлетворяют". "Я упомянул и Энергетическую хартию, которая не применяется Россией и не будет применяться",— назвал он и конкретный документ.
Идею разработки нового юридического механизма, который должен заменить европейскую Энергетическую хартию, Россия и ЕС предметно обсудили уже в начале февраля, когда Москву посетила делегация Еврокомиссии во главе с председателем Жозе Мануэлом Баррозу. Этот визит, по сути, стал первой встречей, на которой Москва и Брюссель напрямую обсуждали итоги российско-украинской газовой войны. При этом вопрос о замене Энергетической хартии с господином Баррозу поднимали и президент Медведев, и премьер Путин.
Реакция ЕС на это предложение оказалась довольно настороженной. Официальный представитель еврокомиссара по энергетике Андриса Пиебалгса Ферран Таррадельяс Эспуни заявил, что ЕС не против создания новых документов, дополняющих Энергетическую хартию, но настаивает, что именно хартия должна лежать в основе энергетических отношений между Европой и Россией. Впрочем, отметил он, Европа будет ждать российских предложений. Если считать от февральских переговоров в Москве, ожидание растянулось на два месяца.
Хартия невольности
Впрочем, отношения России с Энергетической хартией и так довольно долгие и непростые. Создать такой документ предложил премьер Нидерландов Рууд Любберс на встрече лидеров Европейского совета в июне 1991 года; подписан документ был 17 декабря в Гааге. Предполагалось, что в нем будут изложены общие правила игры на европейском энергорынке. Однако распад СССР и трансформации в Европе потребовали создания более подробного документа, который появился в декабре 1994 года в виде договора к Энергетической хартии (ДЭХ; вступил в силу в апреле 1998 года).
Договор предусматривал пять основных направлений сотрудничества: защита и поощрение иностранных инвестиций в энергетику, свободная торговля энергоматериалами, свобода транзита энергоносителей по трубопроводам и сетям, уменьшение неблагоприятного воздействия на окружающую среду и разработка механизмов разрешения споров между государствами, а также между коммерческими компаниями и государством. К ДЭХ присоединилось 51 государство Европы и Азии, 17 государств и 10 международных организаций имеют статус наблюдателя. В соответствии с ДЭХ была создана конференция Энергетической хартии — объединяющая подписавшие договор страны межправительственная организация, которая два раза в год должна собираться для обсуждения вопросов, от которых зависит энергетическое сотрудничество между участниками. Постоянным органом ДЭХ является секретариат в Брюсселе.
Смысл ДЭХ сводится к установлению международного правового режима, обеспечивающего либерализацию энергетических рынков и облегчающего доступ инвестиций в ТЭК, а также гарантирующего сохранность этих инвестиций. Например, ДЭХ поощряет инвестиции компаний в разведку и добычу нефти и газа на постсоветском пространстве, а также открывает доступ неевропейским компаниям к покупке активов в Европе и наоборот.
При этом ДЭХ не обязывает страны ни приватизировать госкомпании, ни допускать иностранцев к разработке природных ресурсов. Наоборот, договор признает "государственный суверенитет и суверенные права в отношении энергетических ресурсов". Как указано в статье 18, "каждое государство продолжает сохранять права решать, какие географические районы в пределах его территории будут выделены для разведки и разработки его энергетических ресурсов, вопросы оптимизации их добычи, а также, какими темпами они могут разрабатываться". Разрабатывать ресурсы необязательно должны частные компании — ДЭХ гарантирует права на прямое участие правительств и госкомпаний вроде "Газпрома" и "Роснефти". Единственное, чего требует договор,— это содействие доступу к энергоресурсам "путем недискриминационного распределения на основе опубликованных критериев, разрешений, лицензий, концессий и контрактов на поиск и разведку энергетических ресурсов или на их эксплуатацию или добычу". Таким образом, ДЭХ способствует прозрачности тендеров на выдачу лицензий и препятствует директивному распределению недр на внеконкурсной основе.
Крайне важное значение имеет и статья 7 ДЭХ о транзите, существенно дополненная специальным протоколом по транзиту. Согласно его положениям, все страны, подписавшие ДЭХ, должны гарантировать свободу транзита энергоносителей вне зависимости от "происхождения, места назначения или владельца таких энергетических материалов и продуктов". То есть, если у определенной страны есть транзитные мощности, она обязана предоставлять их третьим странам. Отказать можно в том случае, если это угрожает технологической безопасности всей системы, однако наличие такой угрозы надо документально доказать заинтересованным сторонам. За транзит страна получает транзитную плату, но ставка для международного транзита должна быть не выше, чем для внутреннего. В соответствии с транзитным протоколом к ДЭХ, в случае возникновения споров страна не имеет права приостанавливать транзит или отбирать из трубы энергоресурсы до завершения процедуры решения споров, которая также подробно изложена.
Транзитная страна против энергетической сверхдержавы
Россия подписала ДЭХ вместе с остальными участниками еще в 1994 году. Документ был внесен на ратификацию в Государственную думу РФ в 1996 году, однако в июне 1997 года участники парламентских слушаний предложили повременить с этим вопросом. На повестке дня он вновь появился уже с приходом к власти Владимира Путина. ЕС и РФ начали переговоры, которые затянулись на несколько лет. Особенно обострились противоречия между Брюсселем и Москвой в 2006 году, в ходе саммита G8 в Санкт-Петербурге, темой которого была избрана энергетическая безопасность. Тогда президент Владимир Путин в очередной раз отказался ратифицировать хартию и все связанные с ней документы. "Энергетическая хартия подразумевает взаимный допуск к инфраструктуре добычи энергоресурсов и инфраструктуре транспорта. Естественно, мы можем допустить наших партнеров и к добыче, и к транспорту. Они-то нас куда пустят? Где у них добыча, где инфраструктура транспорта? У наших партнеров магистральных трубопроводов просто нет,— заявил тогда российский президент.— Мы не против работать на этих принципах, но нам надо понять, что мы можем получить взамен".
Таким образом, Москва потребовала гарантий доступа российских компаний к европейским энергетическим активам. Особенно остро этот вопрос стоит для "Газпрома", не первый год добивающегося выхода на конечного европейского потребителя газа. Сейчас российская монополия продает газ сбытовым компаниям (чаще всего, своим крупнейшим европейским партнерам и государственным энергетическим концернам), а те, в свою очередь, продают газ электростанциям, промышленным предприятиям и домохозяйствам по гораздо более высокой цене. Выход на конечного потребителя позволил бы "Газпрому" получать новый значительный объем прибыли.
Другая, еще более серьезная причина, по которой Россия отказывается ратифицировать ДЭХ и транзитный протокол,— боязнь потерять контроль над магистральными трубопроводами, проходящими по территории РФ из Азербайджана и Центральной Азии в Европу. Сейчас в российском законодательстве даже не существует понятия "транзит". Долгие годы все объемы газа, которые страны-производители на постсоветском пространстве готовы поставлять в Европу, "Газпром" покупал на восточной границе России по одной цене, а продавал в Европу по гораздо более высокой. Выход нашел лишь Азербайджан, который благодаря нефтепроводу Баку--Тбилиси--Джейхан и газопроводу Баку--Тбилиси--Эрзурум смог поставлять свои энергоносители на европейские рынки в обход России. Страны же Центральной Азии из-за отсутствия альтернативных труб долгое время мирились со схемой, предлагаемой "Газпромом". Именно это позволяло Москве говорить, что Россия — энергетическая сверхдержава.
Если бы Россия подписала ДЭХ и транзитный протокол, ЕС мог бы закупать газ напрямую в Центральной Азии, а Россия превратилась бы из энергетической сверхдержавы в обычную транзитную страну, не имеющую права срывать поставки. В этих условиях, опасаются в Москве, российский газ будет выдавлен из Европы. "Цель наших партнеров по хартии — пустить в российские газопроводы производителей-экспортеров из Азербайджана, Казахстана, Узбекистана, Туркмении по низкой внутрироссийской транзитной цене — 35 центов за тысячу кубов,— говорил еще в 2006 году глава комитета по энергетике, транспорту и связи Госдумы (сейчас занимает пост зампреда Госдумы) Валерий Язев.— Но тогда их газ на границе с Германией будет стоить раза в полтора дешевле российского, и он просто выдавит наш газ с рынка". По крайней мере, покупатели в ЕС могли бы играть на конкуренции между "Газпромом" и поставщиками из Центральной Азии и добиваться снижения цен.
Россия также опасается, что в случае, если европейские компании получат доступ к недрам Центральной Азии и возможность транспортировать оттуда энергоносители в ЕС, они потеряют интерес к инвестициям в Россию. Дело в том, что большинство производящих сейчас месторождений нефти и газа в России были открыты еще во времена СССР, пик добычи на многих давно прошел. Освоение же арктического шельфа или Восточной Сибири из-за суровых климатических условий и слабой изученности требует колоссальных инвестиций. Инвестиционный же климат в российском ТЭК после дела ЮКОСа и пересмотра сахалинских оглашений с Shell вряд ли можно назвать особенно привлекательным.
Российские предложения
Опубликованные в апреле Москвой предложения в документе под названием "Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)" как раз и должны устранить все те моменты в Энергетической хартии, которые так настораживают российскую сторону. Хотя во многом российские предложения фактически копируют положения ДЭХ, в двух документах есть и некоторые серьезные расхождения.
Во-первых, Москва настаивает на "признании безопасности предложения (поставок) и спроса (прозрачный и предсказуемый сбыт) в качестве ключевых аспектов глобальной энергетической безопасности". Таким образом, Россия требует получения гарантий того, что ее нефть и газ в любом случае будут иметь долю на европейском рынке. С этим же связано требование Москвы проводить обязательные консультации "в области формирования будущей структуры энергетических балансов". Благодаря последней мере Россия могла бы, например, скорректировать или заблокировать принятую ЕС в конце 2008 года программу "20-20-20", одним из следствий которой может стать сокращение доли газа на европейском рынке.
Во-вторых, Россия требует обязательных консультаций при принятии "регуляторных документов в области производства, торговли, транзита и потребления энергии". Эта мера позволила бы Москве влиять на принятие ЕС различных программ по обустройству европейского энергетического рынка вроде так называемого третьего энергетического пакета, согласно которому одна и та же компания не может осуществлять одновременно добычу, транспортировку, распределение и реализацию энергоносителей, как это делает тот же "Газпром".
Кроме того, Москва настаивает на консультациях при "планировании и осуществлении инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на глобальную и региональную энергетическую безопасность". Таким образом, без консультаций и координации действий с Россией было бы невозможно строить трубопроводы в обход ее территории вроде Баку--Тбилиси--Джейхан или планируемого газопровода Nabucco.
Наконец, Россия настаивает на юридическом закреплении в новом документе принципов "поощрения взаимного обмена активами энергетического бизнеса", а также "обеспечения недискриминационного доступа к энергетическим технологиям и участия в передаче технологий". Все это позволило бы российским компаниям получить доступ к европейским активам и технологиям. Принцип же обязательности свободного транзита и обязанности стран предоставлять свои транзитные мощности в российских предложениях не закреплен — вместо этого там содержится фраза о том, что новый документ должен гарантировать "обеспечение недискриминационного доступа к международным энергетическим рынкам, их открытие и развитие их конкурентного характера".
Впрочем, опубликовав предложения, Москва не проявила желания обсуждать тему в практическом ключе. Так, премьер Владимир Путин отказался ехать на саммит в Софии, посвященный поставкам природного газа в Европу. ЕС ответил взаимностью. После выступления Дмитрия Медведева в Хельсинки никто из европейских чиновников его слова публично не комментировал, зато 22 апреля (через день после публикации российских предложений) Европарламент утвердил "третий энергетический пакет". Это означает, что Москва и Брюссель, несмотря на уроки газового кризиса, так и не приблизились к выработке общепризнанной юридической основы своих энергетических отношений. А значит, в ближайшей перспективе они продолжат увлекаться дорогими политическими проектами вроде Nord Stream, South Stream и Nabucco.