Наперегонки с «черными лебедями»

Правительство готовится ускорить работу над бюджетом. В поправках к правилам его составления Минфин внедрил идеи аппарата правительства под руководством вице-премьера Дмитрия Григоренко по убыстрению внутренней работы — отказ от избыточных бумаг, автоматизацию процессов и «параллельное» согласование решений с опорой на информатизацию управления казной. Де-факто это ответ Белого дома на растущие риски: негативный сценарий прогноза Минэкономики предполагает существенное ухудшение внешних для России условий вследствие санкций и торговой войны, базовый опирается на опережающий рост тарифов госмонополий — их доходы от этого заместят свернутые госинвестиции, но вызовут рост цен и продлят период высоких ставок ЦБ. В обоих случаях ускорение подготовки и пересмотра бюджета может оказаться весьма востребованным.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Белый дом намерен модернизировать один из самых трудозатратных в своей деятельности процессов — подготовку бюджета, следует из проекта постановления правительства, опубликованного Минфином на regulation.gov.ru. Документ разработан по поручению вице-премьера Дмитрия Григоренко — возглавляемый им аппарат правительства в последние годы много занимался модернизацией нормативной работы Белого дома, начиная с запуска регуляторной гильотины и заканчивая целой чередой экспериментов по оптимизации собственной работы, которые де-факто привели ее к стопроцентному соответствию нормативным требованиям (см. “Ъ” от 29 апреля). Теперь этот опыт, как и предполагал “Ъ”, будет распространяться и, в частности, использоваться для совершенствования бюджетного процесса. Для этого накопилось достаточное количество опробованных в пилотах идей и решений, начиная от находок времен «авральной» переверстки бюджета в пандемию (тогда, напомним, все неистраченные средства министерств были консолидированы для оперативного финансирования антикризисных инициатив, см. “Ъ” от 26 ноября 2020 года) и заканчивая проектами по «параллельному» и «автоматическому» согласованию документов министерствами для ускорения работы (см. “Ъ” от 24 октября 2024 года), автоматизации нормотворчества (см. “Ъ” от 12 сентября 2024 года) и др. В секретариате господина Григоренко “Ъ” подтвердили: в оптимизации бюджетного процесса были использованы все три находки последних лет, позволяющие модернизировать процессы без рисков их остановки из-за реформ,— это отказ от избыточных документов, автоматизация и параллельная работа ведомств по согласованию изменений.

Переходным звеном для переноса этого опыта в бюджетную работу стала реализация единого запроса на бюджетные изменения, сократившая сложный процесс их согласования (см. “Ъ” от 6 января 2024 года). Сама среда, в которой реализуются новые идеи, также готова к их «приземлению» — у правительства есть опыт работы с ГИС «Электронный бюджет» (обеспечивает контроль движения всех бюджетных доходов и ассигнований) во взаимодействии с ГАС «Управление» (привязывает расходы к реализации нацпроектов), также оцифрованы госзакупки, госинвестиции и бюджетные платежи, проходящие через единую расчетную систему казначейства, и все это накрыто сетью обратной связи в виде бюджетного, налогового и таможенного мониторинга и системами контроля распределения субсидий. Недавняя коллегия финансового ведомства (см. “Ъ” от 23 апреля) уже зафиксировала технологическую готовность к расширению этой цифровизации на все правительство и вне его.

Основные изменения затрагивают правила расчетов и согласований и сроки подготовки проекта федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов (зафиксированы постановлением правительства №326 от 24 марта 2018 года) — связанные правки вносятся также в положение о правкомиссии по бюджетным проектировкам (постановление правительства №189 от 23 февраля 2019 года).

В частности, главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС) больше не нужно предварительно согласовывать с Минфином расчеты бюджетных расходов, исключается и разбор споров по расчету — они больше не будут выноситься на рассмотрение бюджетной правкомиссии. Вместо этого по представлению Минфина комиссия сможет рассматривать споры о самих методиках расчета базовых бюджетных ассигнований, если они сохранятся после предварительного этапа разработки правил расчета бюджетных ассигнований по госпрограммам и другим направлениям, в которой будет участвовать министерство. Согласование же предложений по распределению средств по бюджетным кодам и дополнительным ассигнованиям станет параллельным и будет обсуждаться с ведомствами одновременно, а не по цепочке.

Сами предложения по распределению как базовых бюджетных ассигнований, так и дополнительных бюджетных средств ГРБС должны будут представить в Минфин до 1 августа, согласовав их не только с профильными вице-премьерами, но и с правкомиссиями по региональному и научно-технологическому развитию, это инструмент обеспечения связности проектов, реализуемых разными ведомствами. Регионы, в свою очередь, теперь будут заранее знать, на какие результаты завязаны федеральные субсидии: ГРБС будут обязаны уведомлять регионы о конкретных показателях, которые нужно достичь в обмен на деньги из центра.

Еще одна новация — отказ от жестких сроков подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта бюджета благодаря автоматизации согласований и документооборота в системе «Электронный бюджет».

Также новые правила приводятся в соответствие с постановлением правительства о проектной деятельности: в правку госпрограмм включаются их управляющие советы, а сама она оформляется единым запросом.

Гибкость потребовалась правительству в условиях неопределенности. Напомним, что Минфину предписывается системное планирование на горизонте уже не трех, а пяти лет для реализации наццелей развития стоимостью 41 трлн руб. до 2030 года. При этом, хотя из-за самоизоляции РФ остается мало задета развитием торговых войн, их эскалация может снизить спрос на российский экспорт и перенаправить в РФ китайский импорт. Риски связаны и с возможным усилением санкций США при отсутствии прогресса по мирной сделке РФ и Украины. Это может потребовать резкой консолидации госрасходов, после масштабной антикризисной перекройки бюджета весной 2020 года из-за пандемии такой опыт у правительства есть. Отметим, что упавшая в цене нефть и укрепившийся рубль уже потребовали обновления параметров бюджета на 2025 год (см. “Ъ” от 30 апреля). Минфин сократил прогнозируемые доходы на 4,5%, или 2,6 трлн руб., размер дефицита бюджета увеличен более чем втрое, с 0,5% до 1,7% ВВП.

Минэкономики не планирует детально раскрывать стрессовый сценарий развития экономики (см. “Ъ” от 21 апреля), базовый же прогноз министерства, хотя и оптимистичнее других оценок (он предусматривает рост ВВП в 2025 году 2,5%, тогда как прогноз ЦБ — 1–2%, консенсус-прогноз аналитиков из пула ЦБ — 1,6%, прогноз МВФ — 1,5%), но также несет в себе риски. Оптимизм ведомства объясняется заменой госинвестиций в инфраструктуру частными: тарифы для населения проиндексируют на 11,9% в 2025 году и 9,8% в 2026 году, эти доходы тарифные организации обязаны направлять в инвестпрограммы. Существенный рост тарифов выше инфляции продолжится четыре года, что затруднит усилия ЦБ по возвращению инфляции к цели и отсрочит возможность смягчения денежно-кредитной политики. В этом сценарии также может потребоваться оперативная реакция Белого дома на изменения экономической ситуации.

Олег Сапожков, Диана Галиева