Б значит бесперспективность

В Хельсинки 31 июля и 1 августа проходит международная конференция Helsinki+50 по случаю 50-летия подписания Хельсинского заключительного акта 1975 года, с которого началась история нынешней Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). К юбилейной дате ОБСЕ, однако, подошла в состоянии глубокого кризиса. Глава МИД РФ Сергей Лавров описал ситуацию словами: «Организация разрушена до основания». Как крупнейшая в мире региональная структура утратила актуальность и что может стать для России альтернативой — читайте в материале “Ъ”.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Подбор спикеров конференции Helsinki+50 не оставляет сомнений в тематических приоритетах организатора мероприятия — Финляндии, которая в этом году председательствует в ОБСЕ: это конфликт вокруг Украины и права человека. Среди заявленных спикеров по первой теме — украинский президент Владимир Зеленский, глава МИДа Андрей Сибига и правозащитница Александра Матвийчук. По второй выступят верховный комиссар ООН по правам человека Фолькер Тюрк и представители ряда профильных международных организаций.

Ожидания

Когда Финляндию утверждали в качестве страны-председателя на этот юбилейный год, многие предполагали, что в Хельсинки пройдет полноценный саммит ОБСЕ, в котором примут участие главы государств и правительств всех 57 стран—участниц организации. В последний раз они — не все, но большинство — собирались в Астане в 2010 году, с тех пор саммитов ОБСЕ не было, проводились только заседания министров иностранных дел.

Многие также ожидали, что в столице Финляндии не только состоится саммит, но и будет принят некий Хельсинский заключительный акт 2.0, в котором будут переутверждены и подтверждены сохраняющие актуальность принципы безопасности и сотрудничества в Европе от 1975 года и в который, возможно, будут добавлены новые.

Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, которое в 1995 году стало ОБСЕ) был принят в Хельсинки 1 августа 1975 года. Работа над ним велась два года. Под документом подписались 35 государств, включая СССР, США, Канаду и фактически все страны Европы — кроме Албании и Андорры.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

От СССР на подписании присутствовал лично генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев. Для Москвы, выдвинувшей идею принятия такого документа в рамках политики разрядки, завершение работы над ним было большим дипломатическим успехом: он фиксировал нерушимость сложившихся в Европе границ — включая нахождение балтийских республик в составе СССР, разделение Германии и т. д., закладывал основу под экономическое и научно-техническое сотрудничество между странами двух блоков и упрочивал международные позиции Советского Союза.

Акт включал десять положений, которые были призваны регламентировать взаимоотношения между странами-подписантами, среди которых принципы:

• суверенного равенства государств;
• неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ;
• мирного урегулирования споров;
• невмешательства во внутренние дела других государств.

Кроме того, акт выводил понятие «права и основные свободы человека» на новый международный уровень, что впоследствии создавало множество проблем странам соцблока. Юридически обязывающего характера документ, впрочем, не имел.

Финские власти пока не уточняли, будет ли по итогам конференции-2025 в Хельсинки принят какой-либо документ, но в нынешних геополитических условиях ничего эпохального от форума никто не ждет. Кроме того, у ряда стран, включая прежде всего Россию возникли вопросы к организационному процессу.

«Вызывает отторжение непрозрачная подготовка мероприятия, откровенно одиозный подбор докладчиков, предложенный неконсенсусный формат дискуссии, когда речь идет о таком важном вопросе, как будущее ОБСЕ, по сути, ее выживании,— заявила 24 июля на брифинге представитель МИД РФ Мария Захарова.— Это заведомо не предполагает возможности для нормального межгосударственного общения в целях сближения позиций. Как следствие такого недальновидного подхода, результаты встречи будут нежизнеспособны и необязательны для государств-участников». Затеянный финнами процесс, по ее словам, не дает оснований для принятия впоследствии каких-либо решений. «В таких условиях не видим целесообразности участия в мероприятии на высоком политическом уровне»,— сообщила она. Вместе с тем, как уточнила Мария Захарова, такая позиция России «не означает, что наша страна уходит от принципиального анализа состояния ОБСЕ и в целом безопасности на континенте». «Примем участие в разговоре, доведем нашу точку зрения о коренных причинах кризиса ОБСЕ, а также напомним о наших многочисленных предложениях по повышению эффективности организации»,— добавила представитель МИД России.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Все сломалось

Кризис в ОБСЕ настольно тяжелый, что эта крупнейшая в мире региональная структура — сейчас в нее входят 57 государств Европы, Северной Америки и Центральной Азии — балансирует едва ли не на грани бессмысленности. Он усугубился с началом специальной военной операции, но в целом дела у ОБСЕ идут плохо уже много лет: то из-за споров между странами-членами и закулисных интриг не удается продлить мандаты ее руководящих лиц (см. “Ъ” от 17 июля 2020 года), то не получается согласовать бюджет и график важнейших мероприятий (см. “Ъ” от 25 ноября 2021 года), то возникают жесточайшие споры вокруг кандидатов в страны-председатели (см. “Ъ” от 14 ноября 2023 года).

В прошлом году ОБСЕ на несколько месяцев осталась без руководителей четырех ее ключевых институтов. Речь идет о генеральном секретаре, директоре Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), верховном комиссаре по делам национальных меньшинств (ВКНМ) и представителе по свободе СМИ.

Связанные с ОБСЕ ключевые механизмы контроля над обычными вооружениями в Европе — Договор об обычных вооруженных силах в Европе и Договор по открытому небу — разрушены.

Требования так называемого Венского документа о мерах укрепления доверия и безопасности, который предусматривает широкий обмен информацией о военных силах, оборонном планировании и бюджетах, мало кем выполняются.

Наблюдение за выборами — ранее один из наиболее важных инструментов в функционале ОБСЕ — давно утратило свою значимость. Переговоры по приднестровскому урегулированию в формате «5+2» с участием ОБСЕ заморожены. Минская группа ОБСЕ по Нагорному Карабаху вот-вот будет распущена.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Реальность

Наиболее серьезные претензии властей РФ к ОБСЕ связаны именно с событиями последних трех с половиной лет. 24 февраля 2022 года тогдашний генеральный секретарь ОБСЕ Хельга Шмид вместе с главой Министерства иностранных дел председательствовавшей тогда в организации Польши Збигневом Рау подписала заявление, в котором говорилось, что они оба «решительно осуждают военную операцию России против Украины». «Нападение на Украину подвергает серьезной опасности жизни миллионов людей и является грубым нарушением международного права и обязательств России»,— заявили они тогда. Позднее оба также осудили вхождение новых территорий в состав РФ.

В начале марта 2022 года 45 стран—участниц организации поддержали инициативу по созданию спецмеханизма для оценки случаев несоблюдения международного гуманитарного права и прав человека в ходе военной операции России на Украине.

Россия была против этого решения, не стала сотрудничать по данному вопросу и раскритиковала представленные выводы. Кроме того, Россия выступила против продления мандата Специальной мониторинговой миссии (СММ) ОБСЕ на Украине, сочтя ее работу необъективной и заподозрив ее сотрудников в шпионаже в пользу Киева.

В декабре 2022 года власти Польши отказали главе МИД РФ Сергею Лаврову в участии в ежегодном заседании Совета министров, что в истории организации случилось впервые.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Если бы власти Северной Македонии, к которой перешло председательство в ОБСЕ в 2023 году, решили действовать по польскому сценарию, то в Москве были готовы рассмотреть самые радикальные меры, вплоть до выхода из организации. Но в итоге этого не потребовалось. Тем не менее у России остается множество вопросов к ОБСЕ в контексте конфликта вокруг Украины. Некоторые из них на минувшей неделе перечислил заместитель постпреда РФ при ОБСЕ Максим Буякевич:

• В состоянии ли ОБСЕ осуществлять трезвый, непредвзятый анализ рисков и угроз как общеевропейской безопасности, так и безопасности каждого из государств-участников в отдельности, включая Россию? Может ли своевременно выявлять и оценивать конфликтный потенциал, предпринимать действенные шаги по его снижению?
• Способна ли была Спецмониторинговая миссия на Украине действительно полно и качественно выполнять по обе стороны от линии соприкосновения свой мандат, согласованный всеми государствами-участниками? Не «ретушировать» реальность и не подчищать отчеты в угоду киевскому режиму? Не подыгрывать тем силам в Киеве и на Западе, которые по их же собственному признанию использовали Минские соглашения лишь как дипломатическую «ширму», чтобы выиграть время и «до зубов» вооружить киевский режим?
• Способно ли было руководство Секретариата ОБСЕ своевременно и открыто дать внятные пояснения, каким образом в руках украинских неонацистов из полка «Азов» (признан террористической организацией и запрещен в России.— “Ъ”) в конце февраля 2022 года оказались бронированные автомобили бывшей СММ ОБСЕ, которые приняли участие в городских боях?
• Будут ли и дальше при оценке ситуации на Украине и вокруг неё молчать и проявлять двойные стандарты в руководстве ОБСЕ и ее профильных институтов, таких как БДИПЧ, ВКНМ, представитель по свободе СМИ или многочисленные спецпредставители действующего председательства? Способны ли они хоть на какие-то действия в вопросе отстаивания на Украине обязательств в рамках ОБСЕ, или же с их молчаливого согласия в угоду политической конъюнктуре будут и дальше попираться фундаментальные права и свободы граждан?

Все эти вопросы, по словам господина Буякевича, «остаются открытыми, и внятных ответов на них до сих пор нет». «Подходя к своей юбилейной дате, ОБСЕ должна определиться, с чем она войдет в историю: с подыгрыванием странам НАТО, рассматривающим украинский кризис как подготовительную стадию к более масштабному общеевропейскому конфликту,— или все же как организация, содействовавшая его политико-дипломатическому разрешению на основе учета легитимных интересов суверенных государств нашего региона»,— заявил он.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

А завтра была не была

Опрошенные “Ъ” российские эксперты скептически относятся к перспективам ОБСЕ как хоть сколько-нибудь значимой международной структуры. «Смысл СБСЕ, а затем ОБСЕ состоял в снижении рисков конфронтации в Европе между двумя блоками в период холодной войны. Важным итогом начального этапа этого процесса в 1970-х стало признание в Европе послевоенного статус-кво. Механизм был достаточно эффективным до тех пор, пока два блока обладали сходным потенциалом и взаимодействовали на равных,— напомнил в беседе с “Ъ” глава Российского совета по международным делам, программный директор международного дискуссионного клуба «Валдай» Иван Тимофеев.— Но система сломалась на излете холодной войны. Советский блок и сам СССР распались. Возникшая ОБСЕ стала одним из механизмов формирования нового статус-кво в Европе, с его пестротой государственных структур. Проблема для России была в том, что западный блок сохранился. А вот роль России в европейских делах стало глубоко вторичной. Фактически ОБСЕ эту вторичность закрепляла. Тем более что вопрос о равной и неделимой безопасности решен не был».

Бывшие сателлиты СССР и советские республики стали, как констатирует эксперт, притягиваться к НАТО.

«Рано или поздно это должно было привести к кризису. ОБСЕ не смогла его предотвратить и не была для этого создана. Неспроста отношение к ОБСЕ в России стало меняться в худшую сторону с начала 2000-х по мере возвращения к более активной внешней политике и по мере продвижения НАТО на Восток»,— отметил Иван Тимофеев.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Главный редактор журнала «Россия в глобальной политике», председатель президиума Совета по внешней и оборонной политике Федор Лукьянов считает, что «если подойти к ОБСЕ сугубо умозрительно, исходя из ее заявленного функционала, то организация могла бы быть вполне полезной и спустя полвека после ее создания». «Необходимость в общеевропейском сотрудничестве никуда не делась. Но это в теории,— отметил он в беседе с “Ъ”.— На практике ситуация в Европе не имеет ничего общего ни с той, какой она была 50 лет назад, во время холодной войны, ни с той, что существовала после ее окончания».

По словам эксперта, смысл Хельсинского процесса был в закреплении баланса интересов в Европе. «Когда баланс закончился с окончанием холодной войны, никакого единого пространства общепринятых правил не получилось. Сегодня об этом даже странно говорить,— полагает он.— Возможно ли реформирование ОБСЕ и приспособление ее к новым условиям? Опыт практически всех институтов, созданных во второй половине ХХ века, доказывает, что нет. Они теряют действенность и значимость, сейчас это начинает касаться даже таких незыблемых столпов западного сообщества, как НАТО». Федор Лукьянов не исключает, что их заменят какие-то другие институты, но скорее склоняется к тому, что на предстоящий период никаких институтов по прежней модели просто не будет.

Альтернативная безопасность

Сергей Лавров недавно заявил, что ОБСЕ разрушена «почти до основания», и в то же время отметил, что страны Евразийского континента ощущают потребность в «общеконтинентальной структуре». «Нет других таких континентов, как Евразия, где столько цивилизаций сосуществовали и сохраняли бы свою идентичность и актуальность в современную эпоху. И одновременно Евразия — единственный континент, где нет общеконтинентальной структуры. В Евразии ощущается потребность в таком объединительном процессе, в том числе и для того, чтобы интересы многих крупных, по-настоящему великих держав и цивилизаций были гармонизированы»,— считает он.

Напомним, 14 июня 2024 года президент РФ Владимир Путин выдвинул инициативу по созданию «архитектуры евразийской безопасности». По словам российского президента, «речь идет о том, чтобы в обозримой перспективе сформулировать на Евразийском континенте контур равной и неделимой безопасности, взаимовыгодного, равноправного сотрудничества и развития».

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

По мнению главного научного сотрудника Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД РФ Антона Гришанова, именно этот мегапроект сейчас для Москвы выдвигается на передний план, в то время как ОБСЕ значимого интереса уже не представляет. «Идея евразийской безопасности не лозунг и не абстракция, а долгосрочная концепция, которая сейчас находится в стадии проработки и оформления,— пояснил он “Ъ”.— В основе подхода Москвы — убежденность в том, что европейские проблемы не могут рассматриваться в отрыве от евразийских, Европа является лишь небольшой частью гигантского материка, на котором все взаимосвязано. Эта точка зрения находит все больше поддержки среди наших партнеров, в том числе в Китае, и лежит в основе таких его проектов, как "Один пояс, один путь"».

Другое дело, по его словам, что в текущих условиях невозможно созвать некое Совещание по безопасности и сотрудничеству в Евразии, «которое мигом решит все накопившиеся проблемы». «Скорее, новая архитектура будет базироваться на совокупном потенциале основных региональных площадок, которые в перспективе выработают общие принципы взаимодействия и реагирования на кризисы,— полагает эксперт.— Ключевой посыл России заключается в том, что внерегиональные акторы, включая Вашингтон, должны быть постепенно выведены за скобки. Конечно, сейчас такая перспектива представляется маловероятной, но с учетом внутренних дискуссий в самих США с годами может стать более осязаемой. Масштаб задачи таков, что ее решение может потребовать долгой работы и способно занять до нескольких десятилетий». В любом случае ОБСЕ, по словам Антона Гришанова, уже не рассматривается Москвой как структура, адекватно отражающая дух времени.

Текст: Елена Черненко