Закон об организации местного самоуправления (см. рядом) — часть подготовленного администрацией президента пакета законов о разграничении полномочий между уровнями власти. Другой документ из этого пакета — поправки к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ". Их второе чтение также пройдет сегодня. Председатель комитета по делам федерации и региональной политике ВИКТОР ГРИШИН рассказал обозревателю Ъ ДМИТРИЮ Ъ-КАМЫШЕВУ, какие изменения предполагается внести в документ.
— На фоне бурного обсуждения новой редакции закона о местном самоуправлении ваш законопроект оставался несколько в тени. У вас в комитете не было никаких проблем?
— Поправок ко второму чтению мы получили меньше, чем коллеги из комитета по местному самоуправлению, но тоже немало — около 1,5 тыс. По принципиальным вопросам согласие достигнуто. Думаю, что наш закон должен улучшить ситуацию по сравнению с тем, что мы имеем сейчас в сфере законодательного обеспечения разграничения полномочий совместного ведения регионов и федерального центра.— По каким вопросам были наибольшие споры?
— Определенные споры вызвала статья о неприкосновенности глав регионов. Пункт о таких гарантиях для глав исполнительной власти (по первоначальной редакции они должны были устанавливаться федеральными законами) депутаты исключили. Потому что нигде в мире нет законов, которые бы уводили исполнительную власть от преследования с точки зрения исполнения функций, подразумевающих распоряжение финансами.
Очень много поправок было к новой главе о принципах разграничения полномочий между центром и субъектами. Список полномочий, осуществляемых субъектами самостоятельно за счет своих бюджетов, насчитывал 41 пункт. Два из них мы исключили. Во-первых, управление имуществом, находящимся в собственности субъектов РФ: ясно, что, если собственность принадлежит вам, вы ею и распоряжаетесь. Во-вторых, мы сочли, что рынок труда и борьба с безработицей — это проблема не региональная, а общефедеральная и разрывать рынок труда на региональные куски неправильно. Этот вопрос мы отнесли на федеральный уровень. Одновременно мы ввели две дополнительные статьи: передали субъектам с федерального уровня финансирование мировых судей и погребения.
В этой же главе есть важная статья об участии субъектов федерации в рассмотрении Госдумой законопроектов по предметам совместного ведения. В ней прописано, что мы должны направлять регионам проекты и перед первым чтением, и перед вторым, а субъекты присылают свои заключения. Если несогласие с законопроектом выразят больше половины регионов, то обязательно должна быть создана согласительная комиссия. Тут мы прописали более четко — раньше было "может быть создана".
— Один из важных для регионов вопросов — о порядке заключения договоров с центром о разграничении полномочий.
— По этому поводу было много поправок, особенно от республик. Мы решили оставить норму, по которой такие договоры должны утверждаться федеральным законом. Это касается в том числе и продления действующих договоров. Многие субъекты с этим не согласны. Но комитет посчитал, что заключение договора между субъектом и федеральным центром — это дело не только одного региона и центра, это касается и других субъектов. Потому что влияние таких договоров на финансы, на политические процессы распространяется и на другие субъекты. Поэтому законопроекты об утверждении договоров будут рассматриваться как законы совместного ведения с учетом вышеописанной процедуры.
— То есть если 45 регионам не понравится договор между Москвой и Казанью, то они смогут его заблокировать?
— Получается так.
Много вопросов было по взаимоотношениям автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят. Поэтому в рамках статьи, где прописаны полномочия субъектов, мы произвели перераспределение: раньше округам предлагалось 3 функции, сейчас — 18. И мы договорились, что каждый округ имеет право подготовить федеральный закон, в соответствии с которым могут формироваться особые отношения округа с областью и федерацией.
— А другой вариант — вообще вывести округа из состава краев и областей — не обсуждался?
— Здесь не может быть одного решения по всем округам. Есть богатые и большие по численности населения округа, которые могут претендовать на статус республики или области. Но есть и на 90% дотируемые, которым лучше войти в состав области.
— Статья, позволяющая президенту назначать и. о. губернатора в случае отставки главы региона, изменилась?
— Здесь было прописано, что если ушли в отставку и глава региона, и человек, исполнявший затем эти обязанности, то президент может назначить временно исполняющего обязанности губернатора до следующих выборов. Мы это поправили, и теперь в уставе субъекта может быть не две, а хоть десять ступеней. То есть в местном законодательстве может быть прописано, что после отставки губернатора исполняющим обязанности назначается председатель правительства, затем — его первый заместитель и так далее. И только когда вся эта цепочка исчерпана, президент РФ может назначить исполняющего обязанности. Цепочка может быть прописана настолько детально, что вряд ли сработает вся.
— Наиболее жаркие споры на этапе первого чтения были вокруг статьи, которая касается вопросов об ответственности субъектов. Какие здесь изменения?
— В этой статье говорится об ответственности субъектов, которые не справляются с исполнением полномочий, неправильно расходуют финансовые средства, нарушают федеральные законы. В частности, речь идет о введении в регионе временной финансовой администрации, возврате неправильно потраченных средств, особенно по субвенциям. Но в варианте первого чтения нечетко расписывалось, кто должен инициировать проверку финансового состояния и отстранения существующих органов. Мы считаем, что должно быть решение суда, без которого санкции применять нельзя.
— В законопроект о местном самоуправлении депутаты добавили пункт о том, что решение о введении временной администрации должны принять и местные или региональные депутаты, причем двумя третями голосов. У вас этого нет?
— Нет. Если исполнительная власть накопила задолженность, то в большинстве случаев это сделано не без ведома представительных органов. Если региональный парламент не принимал бюджет и структуру расходов, а губернатор куда-то потратил деньги — это уголовно наказуемое деяние. А если он потратил вместе с представительным органом, то зачем спрашивать этот орган о том, с чем он уже согласился?
— Есть ли изменения в переходных положениях, связанных с введением закона в действие?
— Да, теперь есть однозначная увязка с Налоговым и Бюджетным кодексами: если до 30 марта 2004 года не будут внесены соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, то закон в 2005 году в действие введен не будет.
— Не воспрепятствует ли губернаторское лобби одобрению законопроекта?
— У губернаторского корпуса есть опасения, что новое распределение полномочий не будет подкреплено финансами. И наверное, многие губернаторы попытаются повлиять на депутатов, чтобы попридержать этот законопроект. Но, думаю, большинство глав регионов понимает, что бесконечное перетягивание каната в межбюджетных отношениях ни к чему хорошему не приведет.
— Но, может, правы те, кто предлагает отложить второе чтение до внесения правительством налоговых и бюджетных поправок?
— Здесь мы упираемся в вопрос, что вперед — деньги или стулья. Мне кажется, что стулья. Полномочия должны быть четко прописаны и утверждены законом. Потом, естественно, их надо детализировать, сформировать уровень минимальных стандартов, по которым эти полномочия должны финансироваться. Я полагаю, что эта система распределения полномочий должна упорядочить распределение финансовых ресурсов между центром и регионами, а также настроить регионы на собственную работу, на зарабатывание денег.
— А уже имеющиеся концептуальные предложения правительства на этот счет вас устраивают?
— С точки зрения регионов предложенное распределение меня в какой-то мере удовлетворяет, хотя есть вопросы. А вот с точки зрения местного самоуправления, мне кажется, вопросов больше. Обсчитывая полномочия, правительство исходит из уровня финансирования, который сегодня есть. Но ведь сейчас дороги финансируются на 10% от потребностей, "коммуналка" — на 30 или 40%. Правительство пытается формировать в основном федеральный бюджет, а к региональным подход такой: у нас профицит, а у вас там — как угодно. Идеология правительства в рамках этого закона должна поменяться. Потому что и реформа местного самоуправления, и реализация нашего закона будут зависеть от того, как правительство станет финансировать органы госвласти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Поэтому с точки зрения реализации закона нынешние предложения правительства я бы считал далекими от тех, какими они должны быть.