Москве стоит готовиться к новым санкциям, но проблему они не решат. «Коммерсантъ FM» побеседовал с Брайаном О'Тулом — бывшим старшим советником Госдепартамента, который лично участвовал в составлении первого пакета санкций после начала событий на Украине. По его словам, тогда ограничения не сработали, но новые санкции, разработанные Сенатом и Госдепартаментом, доставят России немало проблем.
Фото: twitter.com/brianoftoole
— Работая над первым пакетом антироссийских санкций, вы ожидали, что этот процесс растянется на такое длительное время и выльется в серьезный дипломатический конфликт между двумя государствами?
— Когда мы разрабатывали санкции, мы исходили из того, что, если конфликт затянется, они должны сохранять свое влияние и оставаться полезными. Мы надеялись, что ситуация будет урегулирована быстро. Идея была в том, чтобы санкции подтолкнули к заключению некоего соглашения, позволяющего Украине вернуть контроль над своими границами. Если мне не изменяет память, в октябре 2014-го был «Минск-2», и мы рассчитывали, что это приведет к соглашению, и мы сможем отменить санкции, решить вопрос с Крымом. Но, к сожалению, этого не произошло. Санкции до сих пор в силе. И отношения между Соединенными Штатами и Россией с тех пор становились только хуже и хуже.
В новом законопроекте описан процесс введения ограничений против российских гособлигаций. В частности, под санкции может попасть любой финансовый инструмент сроком погашения более двух недель, который президент США посчитает российским госдолгом. Сенаторы также предлагают запретить операции с бумагами российских госбанков — Внешэкономбанка, Сбербанка, ВТБ (и Банка Москвы), Газпромбанка, Россельхозбанка и Промсвязьбанка.
В документе указано, что через два месяца после его вступления в силу президент США должен ввести санкции против российских физических или юридических лиц, ведущих бизнес с теми, кто может поддерживать киберпреступников. Под санкции могут попасть и компании, контролируемые этими людьми.
— Сейчас Конгресс обнародовал законопроект о новых санкциях за авторством Линдси Грэма и других. С вашей точки зрения, какую цель преследуют новые ограничения?
— Я думаю, цель одна - отомстить России за вмешательство в американские выборы в 2016 году. Было много разговоров и том, что нельзя допустить вмешательства в грядущие выборы в стране: голосование на осенних выборах во многом определит, как Соединенные Штаты будут действовать дальше, в ближайшие два года. Есть уже признаки того, что Россия пытается вмешаться в эти выборы — взломали нескольких кандидатов от демократов.
И новый законопроект — это попытка послать четкий сигнал: да, Трамп дружелюбен, но он не один контролирует внешнюю политику.
У Конгресса тоже есть влияние. И Кремлю не стоит рассчитывать, что Трамп нивелирует принятые его администрацией меры. Россия должна понимать: если она пытается вмешаться в выборы, она должна быть готова к последствиям.
— Но будет ли это работать? В документе есть и достаточно спорные положения — например, прекратить любые операции с российским госдолгом. Многие эксперты, в том числе и в США, отмечают, что это может навредить инвесторам. Ваше мнение на этот счет?
— Я не согласен с теми, кто критикует эту идею. Те, кто работает с уже выпущенными облигациями, свободно продолжат это делать. Но ограничить для американцев возможность операций с новыми выпусками — мне кажется, это разумный шаг. Еще в январе я предлагал это Атлантическому совету. Так что это вполне логично. Ранее мы, разрабатывая санкции, выбрали целью российские госкомпании и их возможности получить долгосрочное финансирование.
Но государство помогло им выдержать удар, и, понимая это, мы переходим к следующему шагу — лишить государство возможности экстренного финансирования.
Вы знаете, Россия не играет по правилам. Западная экономика строится на доступе к капиталу, существующему на рынке. Так что, я думаю, это эффективный инструмент, не несущий каких-то значимых последствий для американских и европейских инвесторов и всех тех, кто уже вложился в российский госдолг. Это направлено исключительно на российское государство и не заденет людей и организации, которым США не хотят навредить.
— Еще одна идея — признать Россию спонсором терроризма. Как вы оцениваете это предложение? Это действительно эффективный инструмент или просто некая «страшилка»?
— Смотрите, законопроекты Конгресса часто похожи на новогоднюю елку, куда каждый хочет повесить свое украшение. Члены Конгресса предлагают свои идеи, некоторые из них зачастую противоречат друг другу. Мне идея назвать Россию спонсором терроризма кажется глупой. Такое решение не может принять Конгресс, это полномочия Госдепартамента США. Я могу представить, чем руководствуются авторы идеи, взять хотя бы ситуацию в Сирии, но это просто трата времени. Это политическое заявление скорее, а не серьезное действие. Даже если Россию и назовут государством-спонсором терроризма, это не приведет к сколько-нибудь значимым последствиям, особенно учитывая уже существующие санкции в отношении правительства.
— Сейчас вы каким-то образом участвуете в разработке санкций?
— Я могу высказать свое мнение, критические замечания, комментарии кому-либо из членов Конгресса, администрации, если им самим это потребуется. Но нельзя сказать, что в настоящее время я участвую в разработке санкций. В статусе старшего научного сотрудника в Атлантическом совете я всегда рад поделиться идеями о том, что может быть эффективно и правильно, в том числе, если речь идет о санкциях.
Как я уже говорил, меры в отношении госдолга вполне разумны, некоторые другие идеи, как мне кажется, должны фокусироваться на прозрачности финансовой системы США. То есть, к примеру, важно раскрытие реальных бенефициаров собственности, зарегистрированной в США — это работает на финансовую прозрачность.
Это важно по нескольким причинам: во-первых, это просто правильная политика; во-вторых, это лишает Россию возможности проводить деньги мимо контроля американских властей, что было для нас по многим параметрам проблемой.
Ограничения должны действовать в комплексе в зависимости от того, какого результата мы хотим достичь. Я думаю, дополнительные меры против людей, близких к Владимиру Путину, тоже уместны, равно как против его активов за рубежом.
Разумны и меры в отношении Внешэкономбанка. Идея в том, чтобы восстановить статус-кво между Россией и США, показать, к чему приводит вмешательство в грядущие выборы или иные враждебные действия против западной демократии, не только в США, но и в Европе. Я считаю, что, конечно, санкции направлены на сокращение присутствия России в США, на борьбу с агрессией, на то, чтобы поставить ее на место, дать понять, что она теряет, но одновременно с этим оставить возможность пойти на уступки, сесть за стол переговоров, пойти на сделку с США. Я бы хотел, чтобы санкции были сняты, но России прежде надо продемонстрировать, что она готова играть по правилам, готова принять порядки западной демократии и глобальной экономики, частью которой она так хочет быть.
— На прошлой неделе Госдепартамент тоже анонсировал новые ограничения — уже как ответ на инцидент в Солсбери. С вашей точки зрения, зачем это сделано?
— Я думаю, они были обязаны это сделать. Этот вопрос несколько раз поднимался в Конгрессе, в том числе и когда Помпео давал показания. К тому же есть старый закон 1991 года, который предусматривает ответ на применение государством оружия массового поражения, коим является и нервно-паралитическое вещество. Северная Корея, как вы знаете, столкнулась с такими же санкциями Госдепартамента несколько месяцев назад, но в том случае эффект был минимальным — КНДР и так под санкциями. А в случае России, я думаю, такое решение было принято, потому что власти не могли сдать назад и сказать, что Россия не применяла оружие массового поражения — она использовала нервно-паралитический яд на территории Великобритании против гражданина России. Но, мне кажется, какого-то практического эффекта эти санкции сразу, после 22 августа, иметь не будут, но спустя 90 дней, когда появятся четкие определения и направления их расширения, будет уже понятнее. То есть они анонсировали, но фактическое воплощение покажет, что это — действительно большой шаг в части антироссийских санкций или просто продолжение старого плана.
— В Москве создается ощущение, что это заявление Госдепартамента было сделано еще и потому, что президент хотел опередить Конгресс с введением санкций. Насколько это соответствует действительности?
— Не уверен, что в данном случае кому-то настолько важно быть первым. Администрация, мне кажется, верит, что это нужно для того, чтобы показать стрежень, зубы Конгрессу, который она ненавидит. Санкции администрации более сфокусированные — они касаются конкретных людей и компаний, что может иметь определенное воздействие. Санкции Конгресса менее точные, что означает больший риск негативных последствий за пределами России. Администрация понимает, что должна сделать что-то, но не уверен, что этого достаточно. Достаточно серьезные ограничительные меры были приняты, например, в апреле в отношении Олега Дерипаски и Виктора Вексельберга и в целом против российских олигархов. При этом президент до сих пор все сводит на нет своей неспособностью противостоять Владимиру Путину во время встречи в Хельсинки. Так что задача администрации не столько быть первыми, сколько продемонстрировать Конгрессу, что применяет санкции правильно, и Конгрессу не требуется прилагать дополнительных усилий. Но если она не сможет убедить в этом Конгресс, то тот продолжит курс на ужесточение.
— В США каким-то образом обсуждается возможный ответ России на новые санкции?
— Какие-то обсуждения идут, но я, на самом деле, не думаю, что у России есть какой-то серьезный рычаг давления.
К примеру, не может же Россия ограничить финансирование американских банков.
Нанести такой же ущерб они точно не могут, обычно отвечают асимметрично. Вот простой пример: на «Акт Магнитского», согласно которому были заморожены активы определенных людей, связанных с делом Магнитского, в России ответили запретом на усыновление детей. Когда мы объявили о секторальных санкциях, в России начали давить продукты на границе. Это всегда сложно предсказать. Но какой-то ответ точно будет.
— Насколько опасным для США может быть в перспективе отказ российских банков от американского доллара, например, в случае, если возникнут проблемы с корсчетами госбанков? Или вот турецкие власти тоже делают заявления об отказе от доллара.
— Не думаю, что это может быть опасно. У России была какая-то странная идея про кибервалюту, у Венесуэлы тоже было нечто подобное... Только важные макроэкономические факторы могли бы как-то повлиять на доллар, но никак не санкционная политика.
Да, российское правительство может внутри страны обеспечивать финансирование в рублях, но при попытке получить какое-то внешнее финансирование не так-то много вариантов избежать доллара, ликвидности в мире за пределами доллара немного.
Все равно придется входить в доллар. А уж в случае Турции это просто глупо — лира слишком завязана на доллар.
— Ваш коллега по Атлантическому совету Дэниэл Фрид недавно написал, что новые американские санкции «задели экономический нерв» России? Вы согласны с такой оценкой?
— Поймите, санкции — это только часть политики в отношении России. Нельзя просто ввести санкции и убежать, типа дело сделано. Все несколько сложнее. Мы вводим ограничения, это хороший первый шаг, но должна быть возможность их снять или, наоборот, усилить. Должна быть конечная цель, к которой должны привести эти санкции. Это довольно сложно сделать с нынешней администрацией: складывается впечатление, что она несамостоятельна на переговорах с Россией. Пресс-конференция в Хельсинки была похожа на шоу: стоят два президента, два серьезных мужика, дарят друг другу футбольные мячи.
Санкции могут быть эффективными, но при таком подходе они не сработают.
США нужно сделать упор на «минские» соглашения, потому что они до сих пор не выполняются, помочь Украине там, где она вынуждена сотрудничать с Россией, Францией и Германией. Попытки вмешиваться в выборы нужно пресекать и вообще регулировать действия в киберпространстве. Именно там есть угроза западной демократии, там Россия пересекла черту в 2016-м и продолжает это делать сейчас. Мы должны самим себе признаться: «Да, у нас есть проблема. Как мы можем ее решить? Мы же не хотим войны — это будет конец света. А что мы можем сделать?» Что будет дальше — непонятно. Непонятно, хочет ли Путин отступить. Непонятно, насколько Трампа волнует его конфликт с Конгрессом. Я думаю, скоро мы увидим новые санкции. Но когда мы полностью разрешим конфликт — для меня загадка.
— Госдепартамент говорит и о возможности снизить уровень дипотношений. МИД России обычно отвечает зеркально. К чему это приведет?
— Я думаю, что эта мера — самая вероятная из всех ограничений, о которых говорят в администрации. С моей точки зрения, это необязательно, но вполне реализуемо. Опять же, речь идет не о разрыве дипотношений, там сказано — «снизить». Может, закроются какие-то консульства. Потом будут смотреть, как они справляются с работой. Но постепенно накалять отношения в дипломатии — это не решение. Это могло принести плоды с Северной Кореей, Ираном, но не с Россией. Я знаю, что у американских дипломатов в России есть проблемы, но также не исключаю, что ФБР так же следит и за российскими сотрудниками в США. Мы вводим санкции, вы отвечаете санкциями. Но если отношения испортятся окончательно, это будет серьезная ошибка, потому что выходов из этого порочного круга совсем не останется.