Если в экономической истории России и были периоды, столь насыщенные событиями, как прошедшие две недели, то их можно сосчитать по пальцам. О наиболее важных из них Ъ пишет в другом материале на этой странице, а здесь же обратим внимание на событие, которое при иных условиях могло претендовать на звание главной новости недели и составить содержание многочисленных комментариев на протяжении многих дней подряд. Речь идет о несостоявшейся сенсации, когда на своем заседании бюджетно-финансовый комитет Госдумы предпринял попытку лишить Москву в 1996 году субвенций из федерального бюджета, проект которого завтра Госдума начнет рассматривать во втором чтении.
События развивались столь стремительно, что не успели получить какого-либо резонанса в общественном мнении. 23 ноября проводивший плановое заседание бюджетно-финансовый комитет в ходе подготовки ко второму чтению проекта федерального бюджета на 1996 год принял практически единогласно решение отказать городу Москве в выделении из федерального бюджета субвенций, предназначенных на реализацию городом функций столицы Российской Федерации. Это решение вызвало шок одновременно и в красном здании московской мэрии на Тверской, 13, и в Белом доме федерального правительства. О причинах беспокойства окружения российского премьера будет сказано чуть ниже, а причины негодования правительства Москвы вполне очевидны: такое решение Думы, будь оно отражено в бюджете, лишало город 3 трлн 160 млрд рублей. Столичное правительство на следующий день в экстренном порядке собралось, с тем чтобы обсудить нависшую угрозу, но уже 25 ноября в ходе своего рекордного по продолжительности заседания бюджетно-финансовый комитет по предложению бывшего вице-премьера Александра Шохина вернулся к вопросу о субвенциях Москве — и проголосовал "за". При этом, однако, объем средств был все же урезан на 500 млрд рублей.
Сюжетный хэппи-энд оставил тем не менее ряд вопросов, ответы на которые на первый взгляд волнуют не столько непосредственных участников событий, сколько газетных обозревателей. Однако на самом деле в них отражена вся суть нынешнего этапа экономической истории и порождаемые им проблемы.
Первая проблема является чисто экономической. Несмотря на то что субвенции Москве из федерального бюджета формально отличаются от субвенций, направляемых субъектам федерации из специального бюджетного фонда финансовой поддержки, по сути и в том и в другом случае любая сумма, предоставляемая региону или республике, порождает вопрос о своей оптимальности. Ситуация с Москвой проще, поскольку речь идет не о дефицитности ее бюджета (бюджет Москвы, как и еще примерно 30 субъектов федерации, сводится с превышением доходов над расходами), а о причитающихся ей компенсационных выплатах за выполнение функций федеральной столицы. Тем не менее вопрос об оптимальности размеров субвенций можно поставить и в этом случае. Наиболее уязвимое место системы трансфертов в рамках фонда финансовой поддержки субъектов федерации состоит в том, что, несмотря на применение методик расчета, призванных подвести некую универсальную и объективную базу под решение о выделении средств, в конечном итоге решение всегда принимается на основе чисто субъективных факторов. С одной стороны, существуют формальные правила: 27% поступлений в федеральный бюджет от налога на добавленную стоимость идут в фонд финансовой поддержки и распределяются затем между нуждающимися регионами в зависимости от показателя бюджетной обеспеченности (соотношение объема бюджетных доходов и численности населения). С другой стороны, уже два года с момента внедрения этой системы никто так и не может дать ответа, например, на вопрос, следует ли удовлетворять заявку на финансовую помощь республике, не так давно под давлением экологических и национальных организаций отказавшейся от строительства "грязного" производства или энергетического объекта, сознательно лишив себя одного из существенных источников дохода в местный бюджет. Фактически получается, что страдающие от промышленных выбросов регионы оплачивают экологическое благополучие своих соседей из собственного же кармана. Точно так же нет ответа и на вопрос, стоит ли поддерживать регионы, которые своей налоговой, лицензионной и регистрационной политикой практически задушили у себя экономическую активность.
В отношении Москвы эти вопросы звучат по-иному: насколько целесообразна существующая с 1993 года система субвенций городу как столице России и не лучше ли ее заменить обычным режимом, при котором федеральные власти платили бы за все, что они используют на территории Москвы, как и другие организации (в том числе коммерческие)? По словам председателя бюджетно-финансового комитета Совета федерации Николая Гончара (ранее председателя Моссовета), в 1993 году, когда рассматривался такой вариант, представители федерального правительства отреагировали на него так: "Слишком жирно будете жить..." И все же не исключено, что изменение механизма финансирования оказало бы в конечном счете благотворное воздействие на федеральный бюджет. Будучи поставлено перед необходимостью оплачивать в полном масштабе расходы, связанные с функционированием всей системы федеральных органов власти, правительство, возможно, предприняло бы наконец меры к оптимизации своей структуры, приостановив набирающий силу процесс умножения числа федеральных ведомств, каждое из которых претендует на престижный офис в центральной части Москвы.
Здесь же уместен и вопрос об оптимальности объема субвенций. Следует отметить, что масштабы средств, поступающих в московский бюджет по линии субвенций, за последние годы резко выросли. Если в 1993 году их объем составил только 400 млрд рублей, то в 1994-м — уже 2,8 трлн. Причиной этого скачка была конкретизация столичных функций Москвы. В 1995 году объем субвенций мог составить 3 трлн, однако Госдума при утверждении бюджета сократила предложенную федеральным правительством сумму на треть. Однако на 1996 год московское правительство первоначально запросило гораздо и гораздо больше: в поданной в июне 1995 года заявке на субвенции Москве речь шла о 15,7 трлн рублей. Правда, очень скоро эта цифра была сокращена до 6,5 трлн, а в конечном итоге под давлением российского руководства Москва была вынуждена согласиться только на 3,16 трлн рублей. Эти средства и были заложены в московский бюджет на 1996 год.
По мнению руководителя департамента финансов московского правительства Юрия Коростелева, выделяемые на федеральном уровне средства удовлетворяют не более одной трети реальных потребностей города в субвенциях. Однако бросается в глаза тот факт, что в этом случае первоначальная заявка Москвы должна была бы составить не 15,7 трлн, а примерно 9,4-10 трлн рублей. Если стало возможным сократить первоначальный объем субвенций в пять раз, то уместен вопрос, не остались ли и еще резервы и, может быть, возможно дальнейшее сокращение не на 500 млрд, а на 1 или даже на 2 трлн? Ведь, по данным, прозвучавшим из уст начальника бюджетного департамента Министерства финансов Ирины Флягиной, в объеме субвенций Москве не учтены валютные средства, которые из федерального бюджета передаются в городской бюджет. Так, в 1994 году Москве было выделено $185 млн, а в 1995-м — $212,5 млн.
Второй существенной проблемой, мимо которой нельзя пройти, анализируя первые итоги конфликта вокруг субвенций Москве, является правовой нигилизм. И вовсе не со стороны исполнительной власти, так истово обличаемой во всех мыслимых грехах парламентской оппозицией. Пренебрежением существующим законодательством стало само решение лишить Москву субвенций из федерального бюджета, обязательность которых заложена в ранее принятом законе "О статусе Москвы — столицы Российской Федерации". Принимая это решение, никто из его инициаторов не задался вопросом о необходимости в таком случае одновременно с законопроектом о бюджете внести на рассмотрение Федерального собрания проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о статусе Москвы, предусматривающий при определенных условиях отказ от практики субвенций. Однако на это не было даже намека.
Проблема усугубляется еще и тем, что сам принятый в 1993 году закон довольно расплывчато формулирует понятие "столичных функций" и то, в какой степени расходы на их исполнение должны покрываться из федерального бюджета. Именно в этом представители Минфина видят главную трудность согласования объемов субвенций между министерством и правительством Москвы. Любопытно рассмотреть, какова структура выплат из федерального бюджета, вмещаемая в емкое слово "субвенции", которую удалось согласовать на 1995 год.
Прежде всего Москве возмещаются выпадающие бюджетные доходы за счет льгот по оплате аренды земли под зданиями федеральных органов управления и дипломатических представительств. Компенсируется часть расходов, связанных с обслуживанием и размещением приезжих (2-3 млн ежедневно) и беженцев. Возмещаются затраты на предоставление услуг связистам — бюджетным организациям федерального назначения и часть инвестиционных затрат на выполнение столичных функций. К последним относятся затраты, связанные с освоением присоединенных к Москве территорий (в связи с тем, что значительные участки земли заняты федеральными службами). Компенсируется часть затрат на развитие инженерной инфраструктуры города, а также затрат, связанных с функционированием городского пассажирского и железнодорожного транспорта на территории Москвы. В целом, как признавали и Флягина и Коростелев, в основе цифры 3,16 трлн рублей лежат довольно кропотливые расчеты: "считали территории в гектарах и рассчитывали возможность получения Москвой дополнительных доходов". В отношении последнего, однако, Минфин фактически солидаризировался с Думой, указывавшей на то, что статус столицы не только забирает у Москвы доходы, но и приносит дополнительные — в первую очередь рентные платежи. Как-никак, а практически весь банковский бизнес сосредоточен именно в столице, и на доходы, связанные с операциями с ценными бумагами, произведенными в Москве, приходится свыше 50% всего аналогичного дохода по России.
И наконец, политический аспект, который нельзя игнорировать в случае любого конфликта, имеющего касательство к московской мэрии. Формально большинство участников переговоров по субвенциям Москве отрицали наличие серьезного политического подтекста в решении бюджетно-финансового комитета. Лишь некоторые, вслед за Александром Шохиным, указывают на политику как подлинную причину возникновения конфликта: "У руководства столицы есть особая политическая позиция, которая многим не нравится. И прежде всего представителям коммунистов в парламенте. Не случайно некоторые из них пытались сорвать второе заседание, когда пересматривалось прежнее решение комитета".
Официально сюжет борьбы за разрешение инцидента звучит так. После первого заседания комитета образовалась инициативная группа в составе депутатов Думы Алексея Головкова, Ирины Хакамады, Павла Бунича, Александра Шохина, а также депутата Совета федерации Николая Гончара, которые предприняли попытку контрнаступления, подготовив встречную поправку о значительном увеличении субвенций Москве. Придя к выводу о бессмысленности лишения Москвы средств из федерального бюджета (не в последнюю очередь из-за того, что сэкономленные средства оказалось невозможным передать другим регионам) и видя угрозу продолжения дискуссии на сессии при рассмотрении бюджета во втором чтении, члены комитета приняли решение отказаться от намерения ограничить финансирование Москвы. (В финале борьба за московские субвенции проходила уже без Павла Бунича. Дождавшись голосования по поправкам к статьям о финансировании науки, он, вопреки предварительным договоренностям, спешно покинул Думу.)
Тем не менее, судя по тому, как серьезно отнеслись к решениям бюджетно-финансового комитета в администрации президента и в Белом доме, и там и там склонны были видеть в нем гораздо более серьезный подтекст. Тот факт, что в свой день рождения на заседании комитета вдруг появился бывший там всегда редким гостем Александр Шохин — в прошлом вице-премьер, а ныне доверенное лицо Виктора Черномырдина, — свидетельствует о пристальном внимании к конфликту со стороны кругов, делающих ставку на НДР. По некоторой информации, антимосковский выпад, инициированный подкомитетом по бюджету, возглавляемым членом фракции "Яблоко" Оксаной Дмитриевой, являлся не чем иным как сознательным провоцированием московского руководства. Одновременно этот шаг обострял отношения между московским и федеральным правительством, накануне триумфально добившимся избрания на пост главы ЦБ Сергея Дубинина.
Судя по всему, это усиление премьера могло спровоцировать недоброжелателей Черномырдина в кремлевском аппарате на действия, цель которых — ослабить позиции премьера, резко упрочнившиеся в последние недели. И частично это удалось, о чем свидетельствует безошибочный барометр взаимоотношений Черномырдина и Лужкова — атмосфера вокруг РАО "Газпром". В прошлый вторник на заседании правительства Москвы Юрий Лужков сделал резкий выпад в адрес концерна, который, правда, федеральное правительство оставило без ответа. О незаинтересованности премьера в развитии на данном этапе конфликта с Лужковым свидетельствует и тот факт, что федеральные структуры всеми силами демонстрировали на прошлой неделе неодобрение действий Думы, указывая на необходимость выплаты Москве субвенций в полном объеме. Это миролюбие диктовалось и тем, что правительству придется решать гораздо более сложную задачу умиротворения банковского скандала, разразившегося практически одновременно с "московским". В том случае, если банковская война не завершится компромиссом, правительство окажется перед непростым выбором: либо, притормозив темпы залоговых аукционов для более детальной разработки их правовой базы, поставить под удар бюджетные задания, либо, сохраняя набранные темпы, быть готовым к тому, что после выборов могут быть поставлены под вопрос результаты нынешнего этапа перераспределения собственности. В этих условиях конфликт с оппозиционной нынешнему курсу приватизации Москвой действительно только еще более усложнил бы положение премьера.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ