В предстоящие недели в области экономического законодательства произойдут не столько громкие, сколько поучительные события, не лишенные, однако, сугубо практической значимости. В прошедшую пятницу Государственная дума приняла решение направить в Конституционный суд запрос о проверке на соответствие Конституции подписанного 22 июня прошлого года президентского указа "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года". Тем самым лево-популистское крыло нижней палаты парламента сделало новый шаг в сторону использования правовых инструментов для блокирования экономической политики исполнительной власти. Несмотря на кажущуюся тщетность попыток изменить экономическую историю с помощью Конституционного суда, этот случай привлек внимание к проблеме, которую в последние полтора года никто не хотел акцентировать — проблему правового нигилизма.
Правовой нигилизм, возможно, излишне резкое определение. Представители федеральной бюрократии предпочли бы более мягкое — "недостаточная юридическая проработка документов", отметив, что это явление носит общероссийский характер и присуще в равной мере как исполнительной, так и законодательной властям. Тем не менее факт остается фактом: за почти полтора года, прошедшие с момента выхода известного указа 1400, отсутствие жесткого политического и сопутствующего ему правового противостояния законодательной и исполнительной властей, несформированность Конституционного суда и широкие полномочия президентской власти создали у последней обманчивое чувство непогрешимости. Конечно, в отдельно взятом случае с указом президента о постваучерной приватизации у исполнительной власти остается преимущество перед инициаторами рассмотрения этого указа в Конституционном суде. Какой бы юридической казуистикой не обосновывалась необходимость привлечения суда к анализу соответствия этого документа Конституции, еще одна попытка приостановить процесс приватизации слишком уж очевидна. Однако следует отдавать себе отчет в том, что значение этого судебного рассмотрения выходит далеко за рамки единичного президентского указа.
По сути, речь идет о существующей практике законодательства, при которой до принятия законов Федеральным собранием президент может издавать указы, выполняющие функцию субститутов соответствующих законов. Не вдаваясь в подробности нынешней юридической доктрины, следует отметить, что действующая Конституция оставляет возможности для признания такого порядка как конституционным, так и неконституционным. Поэтому Конституционный суд может создать прецедент, впервые дав толкование тех положений Конституции, которые затрагивают вопросы разделения властей. Скорее всего, главная цель обращения в Конституционный суд в том именно и состоит. В связи с этим неожиданное большинство голосов, которое собрал в Думе проект постановления, внесенный двумя членами фракции коммунистов (ранее он уже терпел неудачу при голосовании в палате), объясняется причинами гораздо более глубокими, чем простое стремление парламентских левых приостановить развитие частного сектора. Очевидно, что без участия руководства Государственной думы успех этой инициативы был бы невозможен.
В данном случае есть все основания предположить, что эта инициатива является частным случаем более общей тенденции: желания законодательной власти ограничить руками Конституционного суда законодательную активность президента, максимально возможно направив ее в русло подготовки законопроектов для последующего рассмотрения Федеральным собранием. Вспомним, что впервые полномочия издавать указы, имеющие силу законов, были предоставлены Борису Ельцину V съездом народных депутатов (конец 1991 года) сроком на один год. Тогда речь шла исключительно о вопросах реализации экономической реформы. После VII съезда (декабрь 1992 года) этот правовой режим был де-факто продлен и отменен только весной следующего года накануне апрельского референдума, в момент окончательного разрыва двух ветвей власти. В период "поэтапной конституционной реформы" он возродился уже не только применительно к экономической, но и политической области.
Вряд ли случайно в прошедшую пятницу из уст председателя Совета федерации Владимира Шумейко прозвучало несколько двусмысленное заявление о том, что законодательную власть страны "не могут представлять только Государственная дума и Совет федерации". "Законодательная власть — это совокупность всех представительных органов власти Федерации", — заявил спикер верхней палаты российского парламента на встрече с руководством Тульской области. С чисто юридической точки зрения эти слова являются совершенной банальностью. Сложнее анализировать их с точки зрения предвыборной политики. Помимо традиционного заигрывания с представителями регионов в них слышится отзвук политических баталий двух-трехлетней давности. Тогда, унаследовав относительно эффективно действовавшую вертикальную систему Советов, Руслан Хасбулатов смог противопоставить эту вертикаль только начинавшей складываться вертикали исполнительной власти. Очевидно, что сейчас ситуация выглядит совершенно иначе: в Конституции, казалось, предусмотрено все возможное для максимального разведения двух палат парламента и органов представительной власти субъектов Федерации. И все же перспектива создать в преддверии выборов помимо "губернаторского лобби" лобби глав законодательных органов регионов, став лидером и первого, и второго (или, в случае неудачи, хотя бы одного из них), слишком заманчива, чтобы отказаться от попытки в той или иной степени укрепить вертикальные связи между органами законодательной власти.
Так или иначе, но приходится констатировать довольно четко выраженное стремление представительной власти к усилению своего влияния. В случае даже частичного успеха этой политически рискованной тенденции она существенно повлияет на процесс формирования системы экономического законодательства. Прежде всего, это выразится в более строгом юридическом контроле, которому будут подвергаться решения исполнительной власти (главным образом, указы президента). В каком-то смысле это вернет на землю их излишне самоуверенных разработчиков.
Так, например, велика вероятность, что после указа о постваучерной приватизации Конституционному суду придется заниматься не менее известным (и не менее "популярным") февральским указом "О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета" (#226). Согласно указу, правительство не имеет права самостоятельно принимать решения, связанные с расширением бюджетных расходов или сокращением доходов, в частности, предоставлять льготы по уплате налогов и таможенных платежей. Подобные решения могут приниматься лишь указами президента, в которых должны содержаться конкретные расчеты, доказывающие, что эти шаги не нанесут ущерба бюджету. Фактически эти слова могут интерпретироваться и таким образом: данным положением президент присваивает себе право самостоятельно корректировать бюджет, а если говорить более строгим юридическим языком — вносить изменения в закон своими указами. Как признался лидер парламентской фракции "Выбор России" Егор Гайдар, он вместе с заместителем председателя бюджетно-финансового комитета Думы Александром Починком "руками и ногами" удерживали членов фракции от того, чтобы не выступить против двести двадцать шестого указа.
Учитывая это, оптимизм помощника президента по экономике Александра Лившица кажется несколько излишним. "Мы были бы всецело 'за'!" — заявил он две недели назад членам либерального клуба "Взаимодействие". По его словам, у президентской администрации есть только одно пожелание — чтобы на слушаниях было как можно больше журналистов. Сомневаться в чем совершенно не приходится. Однако в том случае, если Конституционный суд примет решение о неконституционности ряда положений указа, который сам Лившиц без обиняков именовал "любимым", характеристика, данная помощнику президента Константином Боровым — "Джефферсон российской экономики", — окажется все же излишне эмоциональной. Как, впрочем, и заявление Александра Лившица о том, что он подаст в отставку в случае отмены "указа 226".
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ