Возможность посещения Европы — право это или привилегия? Таким вопросом задались европейские лидеры практически сразу после ввода российских войск на Украину. Неформальное совещание глав МИДов стран ЕС, состоявшееся 30−31 августа в Праге, показало: единого ответа у европейцев до сих пор нет. В то время как представители одного лагеря во главе со странами Балтии и Польшей придерживаются максимально жесткой позиции, другие члены Евросоюза считают полную изоляцию россиян контрпродуктивной идеей. Пока удалось договориться лишь о приостановке соглашения об облегчении визового режима. «Российский вопрос», похоже, становится самым серьезным испытанием для Шенгенской зоны за всю ее историю. “Ъ” решил вспомнить в этой связи, как развивались отношения Москвы с Европой: с какими проблемами россияне сталкивались в первые годы существования Шенгенского пространства и почему буксовал — а затем и вовсе был похоронен — процесс взаимной отмены виз.
Безграничная Европа
14 июня 1985 года представители правительств Бельгии, Германии, Франции, Люксембурга и Нидерландов поднялись на борт прогулочного теплохода «Принцесса Мария Астрид». Он был пришвартован на реке Мозель в люксембургской деревне под названием Шенген неподалеку от границ с двумя европейскими «тяжеловесами» — Францией и Германией. Именно там и был подписан документ, положивший начало шенгенской эпохе.
Власти пяти стран согласились, во-первых, с тем, что их сограждане должны иметь право свободно перемещаться по всей территории Шенгенской зоны. А во-вторых, что шенгенская виза, выданная одной из стран, имеет равную силу и в других государствах-участниках. Прошло десять лет, за которые было подписано еще несколько важных документов (в первую очередь Конвенция о введении в действие и применении Шенгенского соглашения) — и договоренности вступили в силу.
Исторический день наступил 26 марта 1995 года, причем к тому моменту к первой «пятерке» присоединились еще Испания и Португалия. Для жителей этих семи стран, впрочем, мир одномоментно не перевернулся. Автомобили, например, и до этого, за редким исключением, беспрепятственно и без лишних формальностей проезжали КПП на границах между странами-участницами. Впрочем, действовал — и был отменен 26 марта — паспортный контроль при авиаперелетах внутри Шенгенского пространства.
Зато изменения почувствовали граждане третьих стран, включая россиян, тогда только-только начавших в массовом порядке открывать для себя окно в Европу. С одной стороны, они получили немыслимую до этого возможность посещать сразу несколько стран всего лишь с одной визой. С другой, судя по публикациям того времени, недовольных оказалось немало.
Еще в 1994 году “Ъ” возмущался тем, что посольства Испании, Германии и Великобритании «серьезно ужесточили порядок выдачи виз гражданам России» (всех желающих посетить эти страны обязали лично подавать документы). И предупреждал: с грядущим вступлением в силу Шенгенских соглашений «список "труднодоступных" для россиян стран, вероятно, пополнится».
Обращали внимание на несколько проблем. Во-первых, как предсказывали в марте 1995 года в департаменте консульской службы МИД РФ, «для россиян новый порядок обернется лишь значительным увеличением сроков оформления виз». Признавали это и европейские дипломаты: например, в посольстве ФРГ рассказывали, что, если раньше германскую визу в Москве можно было порой получить и за 36 часов, то теперь речь будет идти как минимум о трех днях.
Во-вторых, россиянам пришлось разбираться в казавшихся тогда запутанными правилах выбора консульства для получения Шенгена. “Ъ” так напутствовал желающих «посетить с кратким дружественным визитом Францию, Германию и Голландию, а потом еще заехать на недельку в Люксембург»: «Визу необходимо получить в посольстве той страны, в которой вы намерены пробыть дольше всего. В том случае, если таких приоритетов не обнаружится, за визой надо обращаться к представителям государства, в котором у вас наиболее важные дела: во Францию вы едете отдыхать, а в Германию — на деловые переговоры, стало быть, за визой пожалуйте в германское посольство. Ну и наконец, если вы и по этому признаку не можете выделить одну из стран, то за выездными документами нужно будет идти в посольство той страны, которую вы намерены посетить в первую очередь».
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ
В-третьих, чуть ли не возмутительными казались требования к пакету документов. Ранее, по сути, требовались лишь две вещи: загранпаспорт и приглашение из страны, куда направлялся гражданин новой России. Теперь же, как писал “Ъ”, появилась необходимость «заполнить существенно потолстевшую анкету (была ли прапрапрапрабабушка в татаро-монгольском плену и т. д.)», а также быть готовым предоставить разрешение на вывоз валюты, медицинскую страховку и гостиничную бронь. «А в ряде посольств могут поинтересоваться и наличием у вас обратного билета»,— писали журналисты “Ъ”, которые, казалось, сами до конца не верили такой жесткости требований.
В-четвертых, на получении визы приключения не заканчивались. Сразу после вступления в силу Шенгенского соглашения появились сообщения о жестких проверках на внешних границах нового единого пространства. Так, с германо-польской границы поступала информация, что службы ФРГ начали «заворачивать» автомобили, регулировка фар или состояние резины на которых не соответствовали нормам ЕС.
Вообще именно к этой границе было приковано особое внимание. Так, по воспоминаниям путешественника и писателя Антона Кротова, в середине 1990-х годов Польша для россиян была безвизовой и многие через нее пытались попадать в страны Западной Европы — например, в «трудновизовую» Германию. «Из таких людей примерно 50% вылавливали и депортировали европейские, чаще германские власти, а остальные 50% успешно путешествовали и даже порой оседали в Европе»,— писал господин Кротов, основатель Академии вольных путешествий.
Он же обращал внимание на то, что пойманных нелегалов власти ФРГ обязательно заносили в черные списки, перекрывая им возможности для дальнейшего попадания в страну. Об этом же — но уже применительно ко всей Шенгенской зоне — писали в 1995 году и СМИ (и это можно считать пятой проблемой).
Единая компьютерная система семи стран тогда казалась если не революционным, то как минимум инновационным решением. И подозрения оно вызывало не только у потенциальных нарушителей.
«Непонятно, кто будет принимать такое решение (о включении в шенгенские черные списки.— “Ъ”): то ли это будет зависеть от какого-то чиновника (и тогда не исключен произвол), то ли предусмотрена какая-то юридически оформленная процедура занесения в такие списки. И за какие проступки — тоже не ясно: за нарушение ли правил дорожного движения, или срока пребывания, или воровство. Должны же быть какие-то ориентиры!» — недоумевали в МИД РФ.
Там же сокрушались, что направили в каждое из «шенгенских» посольств конкретный список из 14 вопросов, но ответов не получили. При этом обращает на себя внимание, что к симметричным и асимметричным мерам МИД РФ активно прибегал уже тогда. «На ужесточение (процедур получения виз.— “Ъ”) мы принимаем потихоньку ответные меры: вводим собеседование в консульствах, продлеваем сроки выдачи виз, требуем оригинал приглашения»,— рассказывали “Ъ” в консульской службе российского внешнеполитического ведомства.
Наконец, в-шестых, введение Шенгенской зоны не прошло гладко для самой Европы. Так, оказалась перегружена специальная информационная система (SIS) в Страсбурге, призванная обеспечить связь между консульскими службами и полицейскими постами всех шенгенских стран. Возникли и технические трудности с контролем над «появившимся с 26 марта новым типом путешественников, циркулирующих между шенгенскими странами».
И уже тогда эксперты предсказывали, что «шенгенцам» не избежать обострения проблемы нелегалов. Не избежали, причем спустя два десятилетия эта проблема достигла таких масштабов, которые в 1995 году и не снились.
Все это уже в момент вступления в силу соглашения вызывало вопросы не только у экспертов и журналистов, но и у властей ряда стран. Особым скептицизмом неожиданно стала отличаться соосновательница Шенгена Франция: уже в середине лета 1995 года, заявив о недостаточной эффективности шенгенской системы с точки зрения борьбы с нелегалами, наркоперевозками и тому подобными неприятностями, она решила усилить охрану своих границ.
Впрочем, детские проблемы вскоре были преодолены, и Шенгенская инициатива доказала свою привлекательность. В 1997 году де-факто присоединились к Шенгенской зоне Италия и Австрия. А страны, не входившие тогда в ЕС, но стремившиеся в него попасть, начали вводить визовые правила, аналогичные (или максимально приближенные) к шенгенским. В частности, речь шла об Эстонии, Словении и Чехии, которая до того момента была для россиян безвизовой.
И хотя проблемы на протяжении всех 1990-х годов оставались прежними (от сложностей получения виз до проблем при пересечении внешних границ Шенгена) путешествующие россияне быстро привыкли к тому, что из одного европейского государства в другое можно попасть легко и быстро. Сейчас в Шенгенской зоне уже 26 стран — 22 члена ЕС плюс Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенштейн (ну и еще дополнительно три карликовых государства, куда можно попасть без пограничных проверок — Ватикан, Монако и Сан-Марино). Но тезис о «легко и быстро» теперь свою актуальность стремительно теряет.
Проверка транзитом
В ходе крупнейшего одномоментного расширения Шенгенской зоны — в 2007 году, за счет Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии и Словении — тогдашний председатель Европарламента Ханс-Герт Поттеринг заявил: речь идет о символе того, что противоречия и «железные занавесы», разделявшие европейских соседей в еще недавнем прошлом, навсегда ушли в историю.
Ханс-Герт Поттеринг в 2007 году
Фото: Vadim Ghirda / AP
Ханс-Герт Поттеринг в 2007 году
Фото: Vadim Ghirda / AP
К этому же стремилась и Россия, которая уже в 1994 году подписала с ЕС Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (вступило в силу 1 декабря 1997 года). В документе, включавшем в себя преамбулу, 112 статей, десять приложений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку, констатировалось: у РФ и ЕС есть давние исторические связи и общие ценности, а также желание «установить отношения партнерства и сотрудничества».
К началу XXI века настроения не сильно изменились. Так, в Концепции внешней политики РФ, подписанной новым президентом Владимиром Путиным в июле 2000 года, утверждалось: «ключевое значение имеют отношения с Европейским союзом», в котором Россия видит «одного из своих важнейших политических и экономических партнеров и будет стремиться к развитию с ним интенсивного, устойчивого и долгосрочного сотрудничества, лишенного конъюнктурных колебаний».
Между тем уже в ходе первого президентского срока Владимира Путина отношения с ЕС столкнулись с первой серьезной проверкой на прочность: предстояло выработать решение калининградской визовой проблемы, возникшей на фоне движения Польши и Литвы в Евросоюз.
Брюссель занял жесткую позицию: как только на территории этих двух республик вступят в силу Шенгенские соглашения, визы для жителей российского эксклава будут введены на общих основаниях как для граждан стран, не входящих в Шенгенскую зону. Россия между тем предлагала создать на территории Литвы особые безвизовые транзитные коридоры для людей и грузов, которые соединили бы Калининградскую область с остальной частью России. В 2002 году на саммите Россия—ЕС Владимир Путин констатировал: ни одно из российских предложений не нашло понимания в Брюсселе.
Одним из тех, кто активно занимался проблемой, был Дмитрий Рогозин — в то время председатель комитета Госдумы по международным делам и спецпредставитель президента по Калининградской области. Еще в 2002 году он заверял “Ъ”, что ЕС при желании вполне мог бы отменить визы не только для жителей эксклава, но для всех граждан страны. При этом беспокойство Евросоюза о том, что россияне «будут спрыгивать с (идущего по территории Литвы в Калининград.— “Ъ”) поезда ради нелегального въезда в страну», господин Рогозин называл не имеющим под собой никакой «реальной почвы».
Дмитрий Рогозин в 2002 году
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Дмитрий Рогозин в 2002 году
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
На одном из этапов переговоров литовское руководство представило господину Рогозину два варианта решения проблемы: введение специальных магнитных карточек или бесплатных пятилетних виз для калининградцев. Но оба предложения Москву не устроили, так как она сочла их дискриминационными по отношению к другим россиянам.
В феврале 2003 года России все-таки удалось добиться значительных уступок: было решено, что при поездках граждан РФ в Калининград литовские пограничники не будут ставить россиянам в паспорта штампы о въезде и выезде из Литвы. Стороны договорились, что пассажирам поездов будут выдаваться специальные анкеты, которые и станут своеобразной заменой шенгенских виз.
О проблеме калининградского транзита вспомнили на новом витке спирали истории — в 2022 году. Напомним, 18 июня Литва остановила железнодорожный и автомобильный транзит в Калининград санкционных, с точки зрения ЕС, российских товаров. Такая расширительная трактовка рестрикций, введенных в связи с российской специальной военной операцией на Украине, спровоцировала громкую дипломатическую войну. В итоге 13 июля Еврокомиссия опубликовала разъяснения, отметив: железнодорожный транзит в Калининград товаров мирного назначения не запрещен, однако их перевозки должны быть предметом «целенаправленного, пропорционального и эффективного контроля» со стороны властей государств ЕС. Такое заявление полностью российскую сторону не удовлетворило, но накал страстей все равно в разы снизился. И тема ушла с первых полос газет.
Не отменить, не упростить
Разговор об истории визовых взаимоотношений Москвы и Брюсселя не может проходить без воспоминаний о том, как от этих виз стороны пытались избавиться — или хотя бы сделать их максимально незаметными. Работа параллельно велась сразу на двух треках — об облегчении визового режима и (куда более амбициозная задача) о его полной отмене.
В 2004 году, на фоне приближения 13-го саммита Россия—ЕС, сообщалось: Москва рассчитывает через два-три года добиться упрощения процедуры предоставления Шенгенских виз. Уложиться в сроки удалось: соответствующее соглашение вступило в силу 1 июня 2007 года. Бизнесмены, журналисты, ученые, студенты и школьники, инвалиды и больные люди, выезжающие на лечение, а также близкие родственники лиц, проживающих в государствах Евросоюза,— всем им получать краткосрочные визы стало значительно проще, чем раньше. Для туристов же главным стало то, что их благодаря соглашению обошло стороной повышение стоимости виз: они остались на уровне €35 (и цена до 2022 года не изменилась). Были ограничены сроки рассмотрения заявок: до десяти дней по умолчанию или до 30 в особых случаях.
Дискуссии об упрощении визового режима продолжались и в последующие годы (особенно активно — в 2012–2013 годах), но каждый раз согласование поправок к соглашению 2007 года происходило с огромным трудом. Например, Москва долго и упорно настаивала на включении в текст пункта об отмене виз для обладателей служебных паспортов, а Брюссель выступал категорически против этого. Не добавляло конструктива и желание Евросоюза обсуждать в рамках этого трека вопросы демократии и соблюдения прав человека в России.
По итогам состоявшегося на этой неделе в Праге заседания глав МИДов стран ЕС можно констатировать: пациент (то есть соглашение) скорее мертв, чем жив.
Министры договорились, что соглашение об облегчении визового режима с РФ в нынешних условиях неуместно. Правда, употреблялись слова «заморозка» и «приостановка», а не отмена.
На втором треке — касающемся отмены виз — ситуация, как можно догадаться, еще хуже: пациент давно не подает признаков жизни. Идея безвизового пространства от Владивостока до Лиссабона высказывалась еще в 2002 году. В дни вступления в силу соглашения-2007 в Москве выражали надежду на то, что идея воплотится в жизнь примерно через два года. Это время прошло, и российскому руководству пришлось констатировать: Москва готова перейти к отмене виз хоть завтра, но «европейские партнеры» пока не могут сделать встречный шаг.
Тогдашний президент РФ Дмитрий Медведев действительно всячески демонстрировал готовность к сближению с Брюсселем. «Если мы серьезные партнеры (а мы действительно серьезные партнеры), то должны иметь комфортные условия для того, чтобы встречаться, общаться и развивать наши добрые контакты»,— говорил он в 2010 году на встречах с представителями стран ЕС, подразумевая под комфортными условиями безвизовый режим. «Карфаген должен быть разрушен, а визы отменены»,— убеждал господин Медведев (по его собственному признанию) европейских лидеров.
А те, в свою очередь, пользовались схожей риторикой. Причем речь шла не только о традиционно дружественных России странах вроде Италии, Испании и Греции, но и о тех государствах, где сейчас придерживаются самых радикальных антироссийских позиций. Например, глава МИД Литвы Вигаудас Ушацкас в декабре 2009 года говорил о том, что безвизовый режим ЕС с Россией был бы полезен его стране. В поддержку «долгосрочной цели введения безвизового режима между ЕС и Россией» выступил в 2010 году (и подтвердил на следующий год) Европарламент — орган, который сейчас российские власти называют «запевалой в русофобском хоре».
Заявления о готовности серьезно продвинуться в вопросе отмены виз с ЕС звучали из Москвы регулярно. Но постепенно стали чувствоваться нотки раздражения.
«Неприличным для наших отношений является затягивание перехода к безвизовому режиму»,— заявил в сентябре 2010 года глава МИД РФ Сергей Лавров. И подверг критике европейские опасения по поводу того, что безвизовый режим якобы может привести к росту преступности и нелегальной миграции. План перехода к безвизовому режиму «перезрел» — констатировал он же в феврале 2011 года. А в марте 2012-го в интервью «Российской газете» использовал фразы, которые вполне могли бы прозвучать и сегодня (если бы тема все еще была актуальна): «У меня ощущение, что есть некоторые члены Евросоюза, которые по политическим соображениям хотят держать этот, как им кажется, рычаг давления на Россию. Печально. Это опять же связано с менталитетом, который был характерен для эпохи "игр с нулевым результатом"».
Звучали разные идеи, как можно сдвинуть процесс с мертвой точки. Например, тогдашний зампред комитета Госдумы по международным делам (а ныне сенатор) Андрей Климов предлагал для начала ограничиться отменой виз для россиян, родившихся в 1989 году и позднее, ведь «именно молодежь — как российская, так и европейская — больше всего нуждается в мобильности и открытости границ». Многие европарламентарии идею поддержали.
Дмитрий Медведев в 2010 году
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Дмитрий Медведев в 2010 году
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Настоящей эпопеей стало согласование документа под названием «Совместные шаги и вспомогательные меры по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан России и ЕС». Речь шла о перечне «совместных шагов», на которые РФ и Евросоюз согласились пойти под взаимным контролем. Эти шаги были разбиты на четыре блока: «Защищенность документов, включая биометрию», «Незаконная миграция, включая реадмиссию», «Общественный порядок, безопасность и правовое сотрудничество», «Внешние связи». «Как только выполнение перечня "совместных шагов" будет завершено, стороны в соответствии с внутренними процедурами примут решение о начале переговоров по соглашению об отмене виз»,— отмечалось в документе.
Изначально предполагалось, что программа будет одобрена на саммите Россия—ЕС в Нижнем Новгороде в июне 2011 года. Но все затянулось. В итоге только в декабре того же года на очередном саммите Дмитрий Медведев констатировал: «Мы долго работали и спорили и в чем-то соглашались друг с другом. Самое главное, что это ("Совместные шаги…".— “Ъ”) согласовано… По-прежнему рассчитываем выйти в относительно короткой исторической перспективе на полную отмену виз».
Первые консультации по выполнению перечня мер прошли в марте 2012 года. И тогда в МИД РФ также излучали оптимизм, отмечая: Россия рассчитывает за несколько месяцев выполнить все требования документа с тем, чтобы уже в 2013 году разработать само соглашение об отмене виз и принять его не позднее 2014 года. Выражались надежды на то, что это произойдет к Сочинской Олимпиаде, хотя вскоре стало понятно, что это все-таки нереально.
2014 год действительно стал рубежным, но не в том смысле, как предполагали российские дипломаты и чиновники. Глава МИД Франции Лоран Фабиус 3 марта, незадолго до референдума о присоединении Крыма к РФ, заявил: «Если не будет крайне быстрых и конкретных мер по деэскалации со стороны России, целый ряд контактов будет прерван, конкретные меры: прекращение дискуссий по визам и об экономических соглашениях». Тогдашний официальный представитель МИД РФ Александр Лукашевич в ответ обвинил господина Фабиуса и его единомышленников в «политизированном, неконструктивном и необоснованном подходе, идущем вразрез с имеющимися договоренностями между Россией и ЕС».
Маховик был запущен и остановить его уже не представлялось возможным. Переговоры были прекращены. Об отмене виз говорить перестали. А после ввода российских войск на Украину 24 февраля 2022 года те разговоры вообще стали казаться чем-то нереальным. Целый ряд европейских стран уже жестко ограничил оформление шенгенских виз для россиян на национальном уровне и активно добивается введения тотального запрета на уровне всего ЕС. Получение Шенгенской визы стало для граждан РФ настоящим квестом. Автор идеи об отмене виз для молодежи Андрей Климов называет Евросоюз «тюремным двориком для народов континентальной Европы, которые остались без собственного суверенитета, традиционных ценностей и свободы слова». А Дмитрий Медведев (ныне — зампред Совета безопасности РФ) пишет в своем Telegram-канале, что в Европе «достали своим русофобским кудахтаньем про шенгенские визы гражданам нашей страны». «Пусть уж быстрее введут полный запрет на их выдачу. Наконец-то все окончательно убедятся в том, как Европа относится к гражданам России»,— возмутился 30 августа бывший ярый сторонник развития отношений с «европейскими партнерами». И завершил свой пост пометкой «A la guerre comme a la guerre» («На войне как на войне»). Но это уже совсем другая история, о новых эпизодах которой в последние дни и недели “Ъ” сообщает регулярно.