Все давно привыкли к тому, что День милиции, ставший теперь Днем сотрудника органов внутренних дел, отмечается 10 ноября, поскольку в этот день — 28 октября 1917 года по старому стилю — было подписано постановление «О рабочей милиции». Но на самом деле о создании милиции как правоохранительного органа было объявлено вскоре после Февральской революции. А постановление, регламентирующее работу милиционеров, появилось только в октябре 1918 года. Однако вопрос в другом: когда же милиция в действительности начала выполнять возложенные на нее обязанности?
Отряды импровизированной милиции не производили никакого впечатления на профессиональных преступников
Фото: Росинформ, Коммерсантъ
«Все как-то само собою образуется»
Необходимость в новом органе охраны правопорядка вместо частью разбежавшейся, а частью разогнанной царской полиции возникла уже в первые дни Февральской революции после начала грабежей и разгромов. 27 февраля 1917 года члены Государственной думы, «вынужденные взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка», писали в обращении к жителям Петрограда:
«Необходимо помнить, что порча и уничтожение учреждений и имуществ, не принося никому пользы, причиняют огромный вред как Государству, так и всему населению, ибо всем одинаково нужна вода, свет и проч. Недопустимы также посягательства на жизнь и здоровье, а равным образом, имущества частных лиц. Пролитие крови и разгром имущества лягут пятном на совесть людей, совершивших эти деяния, и могут принести, кроме того, неисчислимые бедствия всему населению столицы».
Временный комитет Государственной думы призывал сознательных граждан самим взяться за охрану фабрик, заводов, общественных учреждений, жизни и имущества соотечественников. Появившиеся отряды вооруженных студентов с огромным энтузиазмом арестовывали по приказу новых властей деятелей царского режима, картинно разъезжали по улицам в автомобилях, но противостоять профессиональным преступникам, естественно, не могли. Так что очень скоро в программе образованного Временным комитетом правительства, объявленного «первым общественным Кабинетом», появился пункт о новой правоохранительной структуре:
«Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления».
Но на деле Временное правительство ничего радикального предпринимать не собиралось. В циркуляре об отстранении от исполнения обязанностей назначенных при прежней власти губернаторов и вице-губернаторов говорилось:
«Полиция подлежит переформированию в милицию, к чему необходимо приступить местным самоуправлениям».
Имели, например, наивность думать, что огромная столица, со своими подонками, со всегда готовыми к выступлению порочными и преступными элементами, может существовать без полиции
Правила, по которым надлежало провести реформу, были утверждены 17 апреля 1917 года постановлением Временного правительства «Об учреждении милиции». Документ предусматривал полную подотчетность милиции местным органам власти от любых финансовых вопросов до назначения руководителей уездных и городских органов милиции:
«Начальники милиции избираются и увольняются Городскими и Уездными Земскими Управами, по принадлежности, без определения срока их службы».
После разгрома полицейских учреждений и их архивов профессиональные преступники могли беспрепятственно стать милиционерами
Фото: Фотоархив журнала «Огонёк»
Постановлением определялось и то, что руководителями милиции и их помощниками могут быть лица с образованием не ниже среднего, а милиционерами — вполне грамотные. Говорилось в нем и о том, кто не может быть милиционером:
«На должности по милиции не могут быть назначаемы лица:
1) состоящие под следствием и судом по обвинению в преступных деяниях;
2) подвергшиеся по суду лишению или ограничениям прав или осужденный за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого в виде промысла или получение через обман имущества, подлоги, лихоимство и ростовщичество — если со для отбытия наказания прошло менее 5 лет;
3) несостоятельные должники;
4) состоящие под опекой за расточительность;
5) содержатели домов терпимости».
Однако с учетом того, что все документы по учету преступников были уничтожены, в милицию могли попасть и те, кто отбыл наказание совсем недавно или не отбыл его и был выпущен на свободу во время Февральской революции. Что на деле и произошло.
10 мая 1917 года живший в Петрограде генерал от инфантерии в отставке Ф. Я. Ростковский записал в дневнике:
«В нашем доме (Б. Пушкарская, 63) настолько участились кражи, что жильцы (квартиронаниматели), собравшиеся 5 Мая на общее совещание, постановили нанять двух баб сторожить вход в дом и выход с оплатою по 50 р. в месяц каждой. Эти сторожихи обязаны чередуясь сидеть безотлучно у ворот дома и всякого неизвестного опрашивать, куда или откуда и зачем идет. Вынос вещей без осмотра их не допускать.
Эта мера вызвана отсутствием наружной полиции, а в милиции, судя по бывшим примерам, состоят самые воры и разбойники.
Когда градоначальнику Юревичу говорили об отсутствии полиции, то он ответил, что город не в состоянии ничего сделать. И это в столице громадного государства?!! Один ужас».
О том, что происходило тогда в масштабах всей страны, писал в воспоминаниях один из вождей Конституционно-демократической партии и управляющий делами Временного правительства В. Д. Набоков:
«То обстоятельство, что министерство внутренних дел — другими словами, все управление, вся полиция — осталось совершенно неорганизованным, сыграло очень большую роль в общем процессе разложения России. В первое время была какая-то странная вера, что все как-то само собою образуется и пойдет правильным, организованным путем. Подобно тому, как идеализировали революцию ("великая", "бескровная"), идеализировали и население. Имели, например, наивность думать, что огромная столица, со своими подонками, со всегда готовыми к выступлению порочными и преступными элементами, может существовать без полиции, или же с такими безобразными и нелепыми суррогатами, как импровизированная щедро оплачиваемая милиция, в которую записывались профессиональные воры и беглые арестанты. Всероссийский поход против городовых и жандармов очень быстро привел к своему естественному последствию. Аппарат, хоть кое-как, хоть слабо, но все же работавший, был разбит вдребезги. И постепенно в Петербурге и Москве начала развиваться анархия. Рост ее сразу страшно увеличился после большевистского переворота. Но сам переворот стал возможным и таким удобоисполнимым только потому, что исчезло сознание существования власти, готовой решительно отстаивать и охранять гражданский порядок».
«А также члены бывшего императорского дома»
Подписанное наркомом внутренних дел РСФСР А. И. Рыковым постановление «О рабочей милиции», по сути, имело столь же декларативный характер, как и заявления Временного правительства о народной милиции, и во многом напоминало их. А утвержденное почти год спустя — 13 октября 1918 года — НКВД и Наркоматом юстиции РСФСР постановление «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» было и вовсе исправленной и дополненной в соответствии с текущим моментом копией документа свергнутой буржуазной власти «Об учреждении милиции».
Советское правительство учло опыт предшественников и запретило прием в милицию граждан, осужденных за следующие преступления:
«За кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого в виде промысла или полученного через обман имущества, подлог, лихоимство, взяточничество, ростовщичество, спекуляцию и сокрытие предметов, подлежащих государственному учету и распределению».
Стоит отметить, что в списке преступлений, закрывающих путь на службу в милицию, отсутствовали убийства. Однако запрещалось быть милиционерами всем не признающим советскую власть, а также всем классово чуждым элементам:
«На должности Советской Милиции не могут быть назначены лица:
…3) все, вообще, лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;
4) все живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, поступления с имущества и тому подобное;
5) все частные торговцы и торговые посредники;
6) служители различных культов;
7) служители и агенты бывших жандармских отделений и чины бывшей полиции, а также члены бывшего императорского дома».
В 1922 году после сокращения штата на 60 процентов руководителей петроградской милиции обязали выполнять 100 процентов задач
Фото: РГАКФД/Росинформ, Коммерсантъ
Для руководителей милиции по сравнению с прежним временем был снижен образовательный ценз, и им достаточно было быть только вполне грамотными. Но это обстоятельство вместе с невозможностью использовать в милиции тех, кто имел значительный опыт в борьбе с преступностью, оказалось не самой большой проблемой. Руководители правоохранительной системы в условиях тотального дефицита всего и вся решили сделать основной боевой силой милиции сознательных граждан. Причем не выплачивая им за опасную службу ни копейки:
«В целях организованного привлечения граждан к несению обязанностей Советской Милиции на местах на основе добровольческой службы, а там, где это необходимо по местным условиям, и на основе повинности — образуются из граждан Советские Отряды Милиции, находящиеся в распоряжении Отдела Управления Уездных или Городских Исполнительных Комитетов Советов Депутатов.
Примечание. Члены Отряда состоят на учете уездных городских учреждений Советской Милиции и должны являться для обучения и для исполнения возлагаемых на них поручений по вызову Заведующего Отделом Управления Исполнительного Комитета Уездного или Городского Совета Депутатов.
При исполнении своих обязанностей эти Отряды всецело подчиняются Начальнику Советской Милиции. До вызова все их вооружение хранится в Уездных и Городских Управлениях Советской Милиции. Служба в этих Отрядах безвозмездная и лишь в исключительных случаях может быть установлена плата за время, проведенное ими при исполнении специальных поручений. По миновании надобности члены Отряда распускаются по домам и оружие сдается на склады».
В том, что созданная по такой схеме система будет работать эффективно, могли верить только создавшие ее идеалисты.
«Вот каков состав Красной милиции»
В последующие годы многие недостатки в работе милиции списывали на проблемы и тяготы, вызванные Гражданской войной. Но все были согласны с тем, что ситуация просто катастрофическая. К примеру, на 1 июля 1921 года на собрании руководителей городской и губернской милиции Петрограда как об обыденном факте говорили о том, что сотрудники уголовного розыска выезжали на места преступлений лишь через 2–3 дня после случившегося, «что конечно результатов розыска дать не может».
2-я группа — сознательные прохвосты и негодяи, которые скрываются в милиции, и 3-я группа — слабая, забитая, никуда не могущая уйти из ее рядов по разным причинам
С создавшимся положением пытались бороться ставшим привычным к тому времени в Советской России способом — заменой руководящих кадров. 7 июля 1921 года вновь назначенный начальник Петроградской губернской милиции Серов, ознакомившись с состоянием дел, так описывал свои впечатления:
«Тов. Серов,— говорилось в протоколе совещания,— обрисовал положение Петроградской милиции в настоящий момент, по которому видно, что милиция Петрограда и губернии и разута и раздета, плохо вооружена и притом вооружена берданками, ценность коих, как оружия, всякий должен знать, кто имел с этой системой оружия общение, когда патрон нельзя вложить в винтовку, а патроны наряжены не порохом, а песком, углем и проч. Кроме сего Петроградская милиция в силу того, что на нее не обращали достаточного внимания, не снабжалась даже тем, что надлежало ей выдавать, почему появились дезертиры из милиции, дисциплина упала до минимума, число больных, прогулов и даже преступлений, вплоть до должностных, шло в гору с каждым днем и даже часом. Последствия сего сказались на охране вверенного милиции порядка в том, что наружная охрана почти отсутствовала вовсе (вместо необходимых 590 наружных постов, выставляется только 30), а остатки милиции были брошены в караулы для охраны учреждений, фабрик и проч., и число преступлений в городе с каждым днем росло и доходило до того, что среди белого дня грабили граждан на улице в открытую».
31 июля 1921 года на съезде начальников районных, уездных и участковых управлений милиции и отделений уголовного розыска Серов высказался и о кадровом составе подчиненных:
«Тов. Серов говорит,— отмечалось в стенограмме,— что состав милиции не совсем соответствует своим задачам, есть % честных беспартийных товарищей и % идейных товарищей коммунистов, это 1-я группа, которая является ударной, 2-я группа — сознательные прохвосты и негодяи, которые скрываются в милиции, и 3-я группа — слабая, забитая, никуда не могущая уйти из ее рядов по разным причинам. Вот каков состав Красной милиции, блюстительницы порядка и народного спокойствия».
Энергично взявшемуся за дело начальнику Петгубмилиции удалось провести реорганизацию, начать замену непригодных милиционеров и немного улучшить снабжение милиционеров. 31 августа 1921 года Серов рассказывал начальникам участков милиции:
«Легче верблюду пролезть через игольные уши, чем добиться улучшения быта милиции, но невозможного на свете нет и я не поверю, что бы в эти три года, когда все время твердили, что нет выхода спасти положение милиции, и этого быть не может, что бы Рабоче-Крестьянская Власть не дала себе отчета, бросив все свое внимание на строительство Государства и не обратило внимания на такую единицу у Власти — как Милиция. Стоило больших усилий, 40 заседаний, отчетов и информации для того, что бы добиться, наконец, этого реального взгляда на милицию... Город милиции отпустил за 1921 год столько, сколько сможет снести четырехлетний ребенок, и вот пришлось поставить вопрос ребром... Постановлено было взять у фабрики "Скороход" четыре тысячи пар ботинок, перевести в наши кладовые, Петроградский Исполком постановил выдать из Петрокоммуны четыре тысячи пар белья и столько же обмундирования, получим 1.200 винтовок для милиции».
Серов раз за разом убеждал сотрудников, что Гражданская война окончилась, расходы на Красную армию уменьшатся, больше будут выделять средств на милицию, быт милиционеров наладится и нужно отбросить все сомнения и как следует браться за работу. В Петрограде, как и в других местах, составили новые штатные расписания, учитывавшие все старые и новые задачи, поставленные перед милицией,— не только борьбу с преступностью, но и охрану важных объектов. Казалось, еще немного усилий и милиция начнет работать так, как этого ожидают и местные власти, и все советские люди.
«Представили обширные штаты»
Но 24 октября 1921 года начальник Петгубмилиции на съезде начальников милиции районов и уездов города Петрограда и губернии отчитался о своей поездке в Москву на утверждение штатов:
«К сегодняшнему дню мы в управлении Петрогубмилиции, как Петрограда, так и Петроградской губернии имеем милиции около 7,5 тыс. человек. Эта цифра нас не удовлетворяла. Мы возражали на собраниях советских и партийных, что она нас удовлетворяет только лишь на 60%, если принять в расчет те задачи по охране промышленных предприятий. Состав новых штатов на 1922 год выразился на всю милицию в 20 тысяч слишком человек... Эти штаты были утверждены Петрогубисполкомом, который не только утвердил эти штаты, но и вынес пожелание работать дальше в таком же масштабе. После этого я был командирован в Москву. В Москве того заседания, на котором разбирались эти новые штаты, мне застать не удалось, ибо эти штаты в Москве разбирались и утверждались также скоропалительно, как и у нас в течение 6 дней, в республиканском масштабе. Характерно то, что как Петроград, предусматривая свои больные места, представил на утверждение огромную цифру милиционеров, точно также оказалось, что и другие губернии, области и автономные республики, останавливаясь на ответственности и задачах милиции, представили обширные штаты, с расчетом, чтобы важные в государстве предприятия были отданы под охрану милиции; собрав все эти штаты, получилась цифра приблизительно от 500–600 тысяч человек в республиканском масштабе».
Вы сами знаете, что значит на губернию, хотя бы Череповецкую, 200 человек милиционеров, что можно с этим штатом сделать
Но дальше все пошло совсем не так, как ожидалось:
«Когда этот вопрос,— рассказывал Серов,— Комиссариатом Внутренних Дел вместе с Главмилицией был поставлен на утверждение в Совете Труда и Обороны, СТО, входя в нужды текущего момента и находя, что необходимо взять важные фабрики и заводы под охрану милиции, прежде чем утверждать представленные штаты, ознакомил присутствующих с тем положением, которое получилось, в связи с неурожаем в хлебородных губерниях, отчего получилось голодающих не меньше 20 миллионов. Эти голодающие будут распределяться по губерниям, которые никогда в жизни не могли сами прокормиться своим хлебом, но в силу тяжелых условий голодающие все-таки будут распределяться также и в Петроградской губернии, которая испокон веков жила привозным хлебом и не занималась хлебопашеством, и уже теперь ею выделено несколько миллионов пудов хлеба для прокормления голодающих. Ознакомив присутствующих с настоящим положением, (СТО.— "История") не рассматривал представленную цифру, выразившуюся в 600 тысяч милиционеров, а поставил цифру в 150 тысяч на всю милицию в республиканском масштабе, вместе с автономными республиками и Украиной. Комиссариат Внутренних Дел и управление Главмилиции не защищали старую цифру, так как, входя в настоящее положение, они остались удовлетворены цифрой в 150 т. человек».
А затем сокращения состава распределили по губерниям и республикам.
Желание сделать граждан неоплачиваемыми борцами с преступностью не исчезало у некоторых руководителей правоохранительных органов на протяжении многих лет
Фото: РГАКФД/Росинформ, Коммерсантъ
«После этого,— говорил Серов,— Главмилиция стала распределять милицию по губерниям, волостям, дорогам, водным дорогам, автономным республикам, и получилась такая картина, что те губернии, которые подали штат на утверждение на 3 тысячи человек, получили по 200 человек, по 500 и максимум на губернию 1000 человек. Вы сами знаете, что значит на губернию, хотя бы Череповецкую, 200 человек милиционеров, что можно с этим штатом сделать. По всем губерниям предложили не поднимать этого вопроса об увеличении штатов и брать, что дают, так как вопрос рассматривался сверху. Петроград в этом отношении был поставлен в особую графу, но и эта особая графа не особенно далеко отошла от общей графы, против других губерний. Я вам уже докладывал, что защищать интересы Петрограда не пришлось, так как вопрос разбирался уже раньше, сверху. Из общей цифры, которая была представлена на Петроград в количестве 20 тысяч слишком человек, на нашу долю выпало 4209 человек. В эти 4209 человек по штату должны входить и командный состав, административно-хозяйственные чины, Уголовный Розыск и канцелярские служащие в целом на Петроград и Петроградскую губернию. Вы сами знаете, что если мы выкинем всех, кто обслуживает бойца-милиционера, то сколько останется штыков. Если мы имели на сегодняшний день 6 тысяч с лишком милиционеров и они удовлетворяли наши потребности только лишь на 40%, эту цифру нам теперь приходится сократить до 4209 человек, с выполнением нашей программы на 100%. Если не считать административно-хозяйственных чинов и канцелярских служащих, то на долю милиции выпадет цифра максимум 2 тысячи человек, которую нам предстоит распределить по Петрограду и губернии с таким расчетом, чтобы положение в Петрограде не ухудшилось».
На совещаниях после сокращения штатов руководители питерской милиции рассматривали прежде всего вопрос о «развивавшемся за последнее время в Петрограде бандитизме».
«В порядке профдисциплины и очередности»
Жалобы милиционеров на плачевное материальное положение, а граждан — на плохую работу и произвол милиции не прекращались годами. И в 1928 году начальник милиции РСФСР И. Ф. Киселев предложил радикальную реформу. В газетной публикации он рассказывал о своем плане:
«Вместо милиции, т. е. организации, которая по природе своей должна строиться на принципе выполнения ее обязанностей самим населением, у нас создан узко специальный и, в силу своей специфичности, обособленный от населения аппарат. Существующая связь милиции с населением (проверка деятельности милиции секциями советов, отчеты руководителей милиции на рабочих собраниях) явно недостаточна. Дальше продолжаться это не может. Методы и формы работы милиции должны быть изменены. Нельзя, конечно, немедленно уничтожить существующие постоянные кадры. Необходим ряд предварительных мероприятий для постепенного перехода на милиционную систему».
В сравнительно короткий срок через милиционную службу пройдут все члены профсоюзов. Так, например, по г. Твери этот срок исчислен в 15 лет
Киселев, по сути, предлагал сделать борцами с преступностью большую часть взрослого населения городов России:
«Основная задача, которую ставит перед собой в настоящее время отдел милиции НКВД, это — добиться теснейшей связи милиции с населением, основанной, конечно, не на докладах, обследованиях и т. д., а на непосредственном, повседневном участии населения в работе милиции, иногда на самостоятельной работе, а чаще в качестве помощников кадровых участковых надзирателей, поддежурных, постовых милиционеров и т. д. Участие это должно быть обязательным для всего трудового городского населения. Для этого лица, выделяемые профессиональными и другими организациями в порядке профдисциплины и очередности, должны прикрепляться к соответствующим сотрудникам милиции и постоянно принимать участие в их работе. Профсоюзные организации по соглашению с местными адмотделами должны будут установить список должностей, с которых не могут сниматься работники для направления в органы милиции. Каждый из привлекаемых для работы в органах милиции должен пробыть там в течение семи дней (на это время за ним должен быть сохранен его средний заработок по месту службы). Таким образом, в сравнительно короткий срок через милиционную службу пройдут все члены профсоюзов. Так, например, по г. Твери этот срок исчислен в 15 лет, по Нижнему Новгороду в 13 лет и т. д.».
Но и профсоюзы, и руководители предприятий выступили против инициативы начальника милиции РСФСР. Однако разгоревшаяся вокруг предложений Киселева дискуссия заставила руководство страны обратить внимание на качество работы милиции и материальный уровень милиционеров. 15 декабря 1930 года Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение «О Наркомвнуделе», в котором говорилось:
«Признать необходимым пересмотреть как правовые, так и материальные условия работников милиции в направлении некоторого улучшения материального положения и создания условий для установления большей дисциплины».
Но если после этого и стало меньше нареканий на работу милиции, то лишь потому, что тем же решением ее подчинили ОГПУ. А жаловаться на этот орган к тому времени уже никто не решался.