Правительство изыскивает все новые и новые способы увеличения денежных поступлений от крупных нефтяных компаний. На прошлой неделе глава Минприроды Виталий Артюхов предложил ввести для недропользователей такой показатель, как норматив обеспеченности запасами. Сверхнормативные запасы будут облагаться дополнительным налогом. В этой ситуации многим компаниям будет выгоднее вернуть простаивающие месторождения в фонд нераспределенных ресурсов, а Минприроды сможет их заново продать. Впрочем, вряд ли на них найдется покупатель.
"Бедным" нефтяникам больше не верят
Власти за последние годы уже не раз пытались увеличить бюджетные поступления за счет сырьевых отраслей. К примеру, в прошлом году Минфин предпринял попытку ввести для недропользователей более высокие ставки налога с оборота, чем у компаний, работающих в других отраслях. Но нефтяным компаниям, имеющим сильное лобби в Госдуме, удалось не только отбить атаку Минфина, но и перейти в контрнаступление — добиться введения для них щадящей шкалы экспортной пошлины. Более того, нефтяники сумели провести через Госдуму поправку к закону о естественных монополиях, в соответствии с которой правительство потеряло возможность отключать от экспортной трубы компании, имеющие задолженность по налогам.Долгое время нефтяному лобби удавалось убеждать власти в том, что увеличение налоговой нагрузки приведет к снижению инвестиций в отрасль, потере рабочих мест, взлету цен на топливо и прочим бедам. Однако после того как в прошлом году акционеры "Сибнефти" выплатили себе в виде дивидендов около $1 млрд, нефтяникам стало значительно труднее убеждать госчиновников в том, что отрасль балансирует на грани выживания. Несмотря на сверхвысокие дивидендные выплаты, "Сибнефть" нашла и деньги для увеличения своей инвестиционной программы как на 2001-й, так и на 2002 год.
Власти уверены, что нефтяники получают неоправданно высокую прибыль от эксплуатации "народного достояния" — недр. Владимир Путин не раз выражал неудовлетворенность отдачей, которую государство получает от недропользователей. Еще 1 октября он направил Михаилу Касьянову распоряжение: "Положение в сфере лицензирования недропользования не отвечает интересам государства и требует вмешательства. Рассмотрите материалы Главного контрольного управления и примите необходимые решения. О ходе выполнения докладывайте ежемесячно". Впрочем, Минприроды еще в прошлом году начало тотальную ревизию использования лицензий на разведку и разработку месторождений, а группа по регулированию недропользования при Госсовете начала работу над выработкой новой государственной политики в этой сфере.
Лицензионный призыв
Судя по первым результатам, угроза изъятия у нефтяных компаний лицензий на месторождения оказалась не слишком действенной. Глава Минприроды Виктор Артюхов еще в сентябре заявил о намерении отозвать лицензии на ряд месторождений у 60 компаний, попавших в список нарушителей недропользования — ЛУКОЙЛа, Тюменской нефтяной компании (ТНК), "Славнефти", "Татнефти", "Башнефти", подразделений "Газпрома" и т. д. Однако по мере того как чиновники знакомились с каждым конкретным случаем, их решимость таяла на глазах.В конце января Минприроды объявило о том, что не собирается отзывать у ЛУКОЙЛа лицензии на месторождения в Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции, так как "вины компании в срыве сроков освоения лицензионных участков нет". По результатам работы с остальными нарушителями официальных заявлений не делалось, иначе бы Минприроды превратилось во всеобщее посмешище. Дело в том, что ни у одной из 60 возможных компаний министерству не удалось отобрать лицензии. Чиновники комментируют провал лицензионной кампании крайне противоречиво. Например, в конце января Виталий Караганов, первый замминистра природных ресурсов, заявил, что "в ближайшее время будут отозваны и возвращены в государственный фонд порядка тысячи лицензий на недропользование". Но одновременно представители Минприроды утверждают, что отзыв лицензий не самоцель, главное — заставить недропользователей выполнять соглашения, и вообще, "в каждом конкретном случае нужно разбираться отдельно".
Осторожность Минприроды понятна. Во-первых, отзыв лицензии возможен лишь при согласии субъекта федерации, на территории которого находится месторождение — своего рода правило "второго ключа". И если он почему-либо не намерен это делать, как в случае с Валом Гамбурцева, то процедура грозит затянуться на неопределенное время. Во-вторых, сам недропользователь вправе оспорить в суде или в арбитраже решение Минприроды об отзыве лицензии. Что, как видно на примере того же Вала Гамбурцева, и происходит. В-третьих, обладатель лицензии вправе потребовать возмещения расходов, понесенных в связи с освоением лицензионного участка.
При этом недропользователь при незначительных затратах имеет возможность имитировать активную работу, нередко с помощью подразделений того же Минприроды. Прошлой осенью комиссия государственного геологического контроля провела проверку системы недропользования в Ямало-Ненецком АО и выяснила, что местные органы, осуществляющие лицензирование, нередко играют в поддавки с недропользователями. Например, выдают им поисковые лицензии, хотя на участках уже есть разведанные запасы нефти и газа, произвольно меняют условия недропользования при переоформлении лицензий, подгоняют уровни добычи к финансовым и техническим возможностям недропользователя.
По мнению нефтегазовых аналитиков, шансы Минприроды пополнить госфонд значительными запасами в результате изъятия лицензий невелики. "Крупные компании в любом случае не пострадают,— уверен Дмитрий Авдеев из UFG.— Возможно, будут пересмотрены лицензионные отношения с компаниями, которые в прошлом купили лицензии и надеялись их перепродать западным или крупным российским нефтяным компаниям".
Каждому — по способностям
По мнению Григория Выгона, ведущего специалиста Института финансовых исследований, юридически у правительства не так много возможностей по отзыву лицензий. "Минприроды не может просто взять и отобрать лицензию по своему желанию. Другое дело, когда компании сами возвращают лицензии из-за того, что не хотят платить налоги с простаивающих месторождений. На сегодня экономические методы более эффективны, чем административные".Это, похоже, поняли и чиновники Минприроды. Убедившись, что отобрать лицензии на неиспользуемые запасы не так просто, министерство предприняло новый маневр: обложило недропользователей дополнительными налогами. В конце прошлого года премьер Михаил Касьянов подписал постановление, которым утвердил минимальные и максимальные ставки регулярных платежей за пользование недрами. Теперь нефтяники должны раз в квартал платить за каждый квадратный километр лицензионной площади от 120 до 360 руб. на стадии оценки и поиска и от 5 тыс. до 20 тыс. руб.— на стадии разведки.
Эта мера оказалась более действенной: с начала года несколько компаний уже сдали лицензии на неперспективные участки. Впрочем, речь идет о достаточно скромных запасах. Например, ТНК избавилась от поисковых лицензий на участки с прогнозируемыми запасами, которые в сумме составляют менее 10 млн т, а "Газпром" и его подразделения — от приблизительно 200 газовых месторождений в европейской части страны, запасы которых в среднем составляют по 5 млрд куб. м газа.
И все же, введение новых регулярных платежей не решает главную, с точки зрения государственного аппарата, задачу — вовлечения в оборот значительных запасов, которые бесплатно достались нефтяным компаниям в 1992 году после введения системы лицензирования недр. Ведь значительная их часть осваивается недостаточно эффективно.
Именно такие запасы имел в виду Виталий Артюхов в своем выступлении на прошедшей в минувшую пятницу расширенной коллегии Минприроды. Он назвал одной из главных задач, стоящих перед министерством в 2002 году, разработку механизма размораживания распределенного государственного фонда недр "через определение норматива обеспеченности ресурсами компаний, занимающихся добычей углеводородов". То есть нефтяники, по мнению министра, не должны бесплатно владеть огромными запасами нефти, разработка которых отложена на будущее. Был назван и срок обеспеченности, который Минприроды считает подходящим для норматива — десять лет. Эта цифра появилась после изучения работы крупнейших мировых нефтегазовых компаний. Они обеспечены запасами, как правило, на 10-12 лет работы.
В отличие от западных компаний, российские обеспечены ресурсами более чем на 40-50 лет (см. диаграмму). При существующих темпах добычи предложение министра означает, что государство намерено заставить недропользователей платить за простаивающие месторождения сумму, эквивалентную роялти и налогу на восполнение минеральной сырьевой базы, которые уплачиваются с осваиваемых месторождений. Такое предложение прописано и в проекте "Основ государственной политики в области минерального сырья и недропользования", подготовленном рабочей группой Госсовета. Авторы этого документа, в число которых входит и Владимир Литвиненко, ректор Горного института в Санкт-Петербурге и бывший научный руководитель Владимира Путина, считают, что нефтяные компании должны быть обеспечены запасами не более чем на 12 лет при сложившихся уровнях добычи.
Впрочем, беспокоиться нефтяникам пока рано. Технология реализации этой инициативы так же сложна, как в случае с изъятием лицензий у недропользователей, не выполняющих лицензионные соглашения. В России до сих пор в ходу советская система классификации геологических запасов, не учитывающая экономическую рентабельность их разработки (см. справку). Если ее учитывать, как это принято на Западе, запасы российских компаний сократятся примерно на 30%. Но для того чтобы их переоценить, нужно сначала разработать и ввести новую систему классификации, что займет длительное время.
Попытки обложить запасы российских компаний дополнительным налогом предпринимались и ранее, но неизменно заканчивались провалом. Например, то же Минприроды несколько лет назад предлагало провести оценку стоимости запасов, находящихся в собственности нефтяных компаний и собирать с них налог на имущество, как это делается за рубежом. Но юристы нефтяных компаний быстро нашли противоречия между этим предложением и законодательством.
Впрочем, если государство и введет налог на сверхнормативные запасы, оно добьется лишь того, что компании добровольно сдадут в Минприроды лицензии на месторождения с самой трудноизвлекаемой нефтью. В ближайшие десятилетия их разработка неэффективна, так как для них не существует дешевых способов добычи. И хотя Минприроды увеличит свой фонд нераспределенных нефтяных площадей, реализовать их будет некому: кто станет покупать сверхнормативные месторождения, за которые придется платить дополнительные налоги?
ВИКТОР СОМОВ, RusEnergy.com, специально для Ъ