Дмитрий Медведев регулярно рассказывает, что благодаря его законам и указам у нас в стране появилась система декларирования доходов и имущества публичных должностных лиц. Да, система появилась, но работать она так и не начала. Недавняя дискуссия в НИУ — Высшей школе экономики показала, что все ключевые госорганы не очень понимают, для чего эта система введена и как она будет развиваться.
Одним из камней преткновения является концепция «незаконного обогащения», которая тесно связана с декларированием доходов и имущества. В Конвенции ООН против коррупции рекомендуется «признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Россия ратифицировала конвенцию, но эта норма в нашем законодательстве так и не появилась. Более того, у нас подобное расхождение вообще не является поводом для какой-либо проверки. В итоге встречаются госслужащие, которые не стесняются оформлять на себя и указывать в своих декларациях машины, дома и квартиры. В ходе дискуссии 9 декабря вокруг этой темы были самые бурные дебаты. Позиция многих наших чиновников заключается в том, что этот принцип противоречит презумпции невиновности. В ответ на это коллеги из Литвы возразили, что в их стране введено наказание за незаконное обогащение и это не противоречит принципу презумпции невиновности, закрепленному в конституции. И вот 22 декабря в послании Федеральному собранию Дмитрий Медведев сказал: «Считаю правильным ввести контроль за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам. Введение данного положения… является реализацией идеи Конвенции ООН против коррупции об установлении ответственности за незаконное обогащение». Сложно сказать, сыграла ли наша дискуссия роль в формировании этой позиции, но слова прозвучали очень значимые. Теперь вопрос в том, как это будет реализовано.
Есть и не столь принципиальные пункты, но, как известно, дьявол кроется именно в мелочах. Эти рекомендации будут опубликованы в материалах по результатам семинара, большая их часть получила поддержку даже со стороны присутствующих чиновников. Позволю себе огласить некоторые из них
Самое простое — единые правила публикации деклараций, которые содержали бы описание конкретного машиночитаемого формата данных, правила по созданию раздела на сайтах и обязанность хранить все опубликованные данные на сайте. Пока эти декларации приходится искать на каждом сайте в разделах «биография», «антикоррупция», «о нас» или просто в новостях, причем выложены они в самых разных форматах. Реализация этого простого пункта необходима и для усиления возможностей гражданского контроля и для упрощения работы государственных органов. Сейчас каждому приходится самостоятельно решать вопрос с форматом данных, местом их публикации и сроком хранения данных в публичном доступе. В среднесрочной перспективе этот вопрос мог бы быть решен созданием единого государственного сайта, на котором размещались бы все декларации в едином формате.
Стоит серьезно подумать об унификации форматов различных деклараций. Помимо сведений, представляемых ежегодно в рамках антикоррупционного законодательства, лица, занимающие избираемые должности подают сведения как кандидаты в рамках законодательства о выборах. Унификация этих деклараций упростит общественный контроль и снизит бюрократическую нагрузку на этих должностных лиц. В Литве декларация вообще формируется автоматически на основе данных, имеющихся в различных органах. В нее, конечно, можно вносить дополнения и изменения, но это уже сильно проще, чем собирать все эти данные самостоятельно.
Более сложным моментом является обеспечение публичности и контроль высших должностных лиц. Сейчас у нас существуют одинаковые требования для госслужащих среднего уровня и для лиц, принимающих ключевые решения в регионах и на федеральном уровне. Логичным было бы выделить ряд публичных должностных лиц в отдельную категорию и предъявить к ним повышенные требования по публичности данных и по проверке информации, представленной в декларациях. В идеале эти лица должны раскрыть информацию, аналогичную той, которую указывают кандидаты на различные ключевые выборные должности, то есть состояние счетов и находящиеся в их собственности ценные бумаги. Кстати, крайне неправильным кажется требование публикации только банковских счетов, при том что в России многие хранят свои сбережения в наличных деньгах или драгметаллах. Если мы действительно хотим иметь возможность предотвратить незаконное обогащение, то должны ввести норму по публикации любых крупных сбережений вне зависимости от формы хранения.
Также важно понять, зачем существует требование о публикации акций, находящихся в собственности должностного лица. Во всем мире эта норма является частью системы по выявлению и предупреждению конфликта интересов. Речь идет о той самой проблеме, о которой недавно заговорил наш премьер-министр. Она возникает, когда государственный служащий заключает контракт с фирмой, в которой сам же владеет значимой частью акций или иным образом аффилирован. В таком случае имеет смысл воспользоваться мировой практикой и указывать не только название организации, в которой должностному лицу принадлежат какие-либо акции, но и сферу деятельности этой организации, а также помимо акций указывать другие интересы, которые у него имеются.
Еще одним ключевым элементом системы являются санкции за непредставление деклараций или за сокрытие и искажение данных. Сейчас в нашем законодательстве для госслужащих введена общая санкция — увольнение в связи с утратой доверия. Необходимым шагом является введение дифференцированной системы наказаний, которая включала бы в себя различные меры, начиная от административных штрафов за предоставление декларации с опозданием или нарушения правил публикации и заканчивая уголовной ответственностью за умышленное сокрытие данных. В качестве примера умышленного сокрытия информации можно привести такие случаи. Чиновник «забыл» указать владение акциями фирмы, которая стабильно выигрывает контракты, за распределение которых отвечает этот самый чиновник. Госслужащий «забыл» указать квартиру, в которой он проживает. Должностное лицо «забывает» указать дом за границей и после начала проверки отрицает факт владения домом, однако в ходе проверки этот факт подтверждается. Вряд ли столь суровая санкция, как «увольнение в связи с утратой доверия», является адекватной мерой в вышеуказанных случаях.
Напоследок стоит обратить внимание на необходимость публичности всех проверок. Президент в своем выступлении упомянул, что по итогам проверок «только за первую половину текущего года более 3 тыс. чиновников привлечено к ответственности». Хотелось бы узнать, что это за чиновники, какие нарушения они допустили и какие санкции к ним были применены. В сентябре 2010 года генерал-майор МВД Виктор Гайдуков был публично отправлен в отставку за сокрытие данных, причем по сей день нам неизвестно, каких именно. С тех пор все проверки идут в закрытом режиме, и обществу называют лишь цифры — тысячи нарушений. При этом речь может идти как о незначительных нарушениях (например, кто-то ошибся в годе выпуска машины), так и о значимых нарушениях (сокрыл миллионные счета в банках). К сожалению, судя по тем данным, которые оглашали чиновники на семинаре в НИУ-ВШЭ, речь идет как раз о технических ошибках. Они, с одной стороны, позволяют прокуратуре отчитываться об огромном количестве выявленных нарушений, а с другой — никого реально не затрагивают. К сожалению, как и многие другие антикоррупционные нормы, декларации о доходах и имуществе пока существуют лишь для галочки. Но тем не менее мы (Центр ТИ-Р) собираемся и дальше привлекать внимание к этой теме и пользоваться теми урезанными возможностями общественного контроля, который предусмотрен в нашем законодательстве, чтобы привлекать внимание к очевидным нарушениям и нестыковкам в декларациях.