Полномочный представитель президента в Совете федерации, а с 1996 по 2004 год — полномочный представитель президента в Госдуме АЛЕКСАНДР КОТЕНКОВ убедил корреспондента “Ъ” ВИКТОРА ХАМРАЕВА в том, что работа законодателей по приращению президентских полномочий не противоречит Конституции.
— Почему наши законодатели расширяли и продолжат расширять с помощью законов полномочия президента, выводя их за те рамки, которые установлены Конституцией?
— Не соглашусь с вами. А в отношении периода, когда президентом был Борис Ельцин, не соглашусь категорически. Может, напомните, сколько и какие законы действовали в советские времена?
— Ну, Уголовный кодекс…
— Вот-вот. Его чтили все, начиная с Остапа Бендера. Но о существовании каких-либо иных законов, помимо Уголовного кодекса, никто из простых советских граждан не знал. Основным нормативными актами были постановления ЦК КПСС и Совмина. А законов-то кроме брежневской Конституции к началу 90-х годов было всего 100 плюс-минус два, да и те сомнительного качества. В стране фактически не было правового поля, которое в 1990 году пришлось формировать с нуля. Сейчас в России действует уже более 3 тыс. законов.
— Это много?
— В Германии к началу 90-х было 14 тыс. законов. В США около 4 тыс. федеральных законов, но там очень сильно развито региональное законотворчество: большинство общественных отношений урегулировано внутриштатными законами. Сейчас, по моей оценке, наша правовая система заполнена законами процентов на 90. Но повторяю, в 90-е годы шло интенсивное заполнение правового поля нормативными актами. Да, условия тогда были особенные: президент должен был взаимодействовать с оппозиционным парламентом, что крайне затруднило законотворческий процесс. Поэтому правовое поле заполнялось не только законами, но и президентскими указами, которые принимались в рамках компетенции, представленной новой Конституцией.
— То есть законодательное расширение конституционных полномочий началось позже при президенте Путине, который имел уже полную поддержку парламентского большинства?
— Тоже неверно. Конституция не устанавливает исчерпывающего перечня президентских полномочий. Наряду с конкретными полномочиями она определяет и общие сферы компетенции президента. Например: "Президент… обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти", "осуществляет руководство внешней политикой РФ". И потому о превышении конституционных полномочий можно говорить только в том случае, если президент выходит за рамки своей прямой компетенции. К примеру, президент вправе вносить на рассмотрение членов Совета федерации кандидатуры на должности судей всех высших судов. Но если он начнет принимать решения или отменять решения судов, это будет выход за рамки компетенции. А в этих рамках у него есть единственный способ изменить судьбу осужденного — помилование.
— Но у него, судя по законодательной практике, возникают косвенные рычаги для вторжения в сферу компетенций иных ветвей власти. К примеру, судьи КС даже в непростые 90-е годы сами выбирали себе председателя. Теперь же им может стать только тот, кого предложит президент для утверждения членами Совета федерации. Разве это не завуалированное расширение полномочий?
— Нет. Всего лишь унифицирована процедура назначения руководителей всех высших судов страны. Конституция не устанавливает процедуру назначения председателей высших судов — она отдает определение этой процедуры законодателю через принятие соответствующего закона. Теперь председатель Конституционного суда назначается точно так же, как назначаются после принятия Конституции в 1993 году председатели Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Обратите внимание, последнее слово по процедуре за законодателями верхней палаты нашего парламента. А сама процедура прописана в федеральном конституционном законе, в рамках которого и поступает президент.
— Чем же тогда вы объясните перемены в законе о Счетной палате? Все 90-е и еще в начале 2000-х она формировалась исключительно парламентариями из Госдумы и Совета федерации. А с 2005 года фактически президентом, который получил полномочия на то, чтобы подбирать кандидатов на все должности в Счетной палате от председателя до аудиторов.
— Со Счетной палатой сложнее. С одной стороны, она действительно формируется членами Совета федерации и депутатами Госдумы. Но создается для контроля за исполнением федерального бюджета, то есть речь идет, по сути, о государственном контроле. Поэтому логично, что кандидатуры представляет обеим палатам президент. При этом, заметьте, ни кандидатов в депутаты, ни кандидатов в члены Совета федерации, которые прежде сами из своих рядов формировали Счетную палату, никто не проверяет, как говориться, по полной программе. Всем известны факты, когда в результате неких внутренних манипуляций при назначении аудиторов из числа парламентариев они шли туда не государственный интерес блюсти, а решать узкокорпоративные финансовые интересы. Теперь, чтобы стать кандидатом в аудиторы и чтобы попасть на стол президенту в документе на подпись, нужно пройти горнило проверок и в МВД, и в ФСБ, и в налоговой службе, и в других инстанциях.
— Но ведь Счетная палата — это единственный инструмент парламентского контроля за исполнительной властью, который позволяет Конституция.
— В Конституции это не написано. Но в ней сказано, что Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета. Закон о СП устанавливает, что она работает по поручениям палат Федерального собрания. Этот порядок никто не отменял и не менял, несмотря на то что процедура формирования изменилась.
— Отмена выборов губернаторов, по-вашему, тоже вписывается в Конституцию, особенно новым правом президента распускать всенародно избранный региональный парламент, если тот упорно отказывается признавать губернатора в том, кого им предлагают из Кремля?
— Я каждый день смотрю телеканал Euronews. Там есть такая рубрика — No comment. Точно таким и будет мой ответ. Могу лишь отметить, что любой губернатор должен быть легитимизирован от имени граждан или населения конкретного субъекта федерации. И в таком контексте форма наделения президентской кандидатуры полномочиями губернатора юридически безупречна. Я не думаю, что это надолго. Это эволюционный процесс. Новая процедура возникла в определенный период, и в определенный период она исчезнет.
— Как долго этого ждать?
— Не могу сказать. Хочу только подчеркнуть: все те изменения, за которыми вы видите расширение президентских полномочий, утверждены федеральной законодательной властью. А законодатель был вправе как согласиться, так и не согласиться.
— А может, это тоже "эволюционный процесс"?
— Да, если говорить не только о законодательном процессе, а в целом о правовой культуре общества. Еще при разработке проекта Конституции я побывал во многих странах, изучая их конституции. Доводилось там общаться и с простыми гражданами, у которых обычно спрашивал, как они себя позиционируют по отношению к государству. Стандартный ответ там: "Я налогоплательщик, я содержу это государство". Стандартный ответ у нас: "А что я могу? Я винтик в этом механизме". И пока наши граждане не осознают, что они по Конституции единственный носитель суверенитета, единственный источник власти, мы будет иметь то, что имеем.
— Значит, будем иметь всегда?
— Вовсе нет. Вновь вспоминаю начало 90-х, когда в кабинете у Бориса Ельцина обсуждали законопроект о местном самоуправлении перед внесением в Госдуму (позже думская оппозиция тот закон заблокировала, хотя он был лучше ныне действующего) и решали, какой переходный период установить. Я предложил пять лет. А президент поинтересовался, сколько лет потребуется на самом деле для полноценной реформы местного самоуправления. Я ответил: минимум 35, то есть два поколения. Это касается не только реформы местного самоуправления, но и в целом правого и политического развития общества. Если государство направит все силы на воспитание у человека правовой культуры и самосознания гражданина, то это будет реально. В противном случае ваш вопрос всегда будет актуален. Состояние органов власти всегда соответствует уровню развития общества.