Дело чести Касьянова
       АЛЕКСАНДР ШОХИН был одним из главных архитекторов системы управления внешним долгом России. Он курировал это направление в правительстве, вел переговоры с кредиторами, а сейчас возглавляет профильный комитет в Государственной думе. О том, как отстраивалась эта система и что с ней нужно делать в будущем, Шохин рассказал эксперту ООН СЕРГЕЮ СОЛОДОВНИКОВУ.

       — Вспомним 1992 год. Дефолт по всем долгам. Система управления внешним долгом только создается. В любой системе, которая создается "с колес", неизбежны изъяны, особенно на начальном этапе. В прессе неоднократно говорилось, что, к примеру, с долгами фирмам-поставщикам было не все чисто...
       — Долгое время в отношениях с коммерческими кредиторами было много эксклюзива. А там, где решения принимаются в индивидуальном порядке, есть возможности для злоупотреблений и коррупции. В 1992-1993 гг. толпы иностранных фирм-поставщиков осаждали российские министерства и ведомства с требованиями оплаты по счетам. Но платили из валютного резерва правительства не всем. При этом вопрос, кому платить, решался так. Должники переадресовывали обращения в Минфин. За месяц их набиралось около двухсот. Из них Минфин отбирал по своему усмотрению порядка десяти и выходил с предложением об оплате прямо на премьера — сначала Гайдара, а затем Черномырдина.
       — Кто отвечал за это направление в Минфине и какими были критерии отбора?
       — Тему вел первый заместитель министра финансов Андрей Вавилов. Он же или министр финансов докладывали премьеру. Как происходила селекция заявок в Минфине? Очевидно, каждое министерство старалось протолкнуть свои. Через министров и вице-премьеров лоббировали и МВЭС, и Минэкономики, и другие ведомства, имевшие своих фирм-поставщиков. А в обоснование заявок, которые "выходили в финал", принималось несколько соображений. Во-первых, угроза арбитражного разбирательства, что грозило арестом нашего имущества за рубежом. Во-вторых, критический импорт. Скажем, было важно погасить задолженность фирмам, поставлявшим инсулин, чтобы они продолжали поставки (правда, недавно одна газета написала, что инсулин тот был просроченным). В-третьих, дополнительные обязательства поставщиков. Например, были большие долги табачным компаниям. В 1991 году, когда в Москве народ начал переворачивать табачные киоски, Горбачев закупил на не очень выгодных условиях много сигарет, у одной Philip Morris миллионов на двести. Та мотивировала свою просьбу об оплате, с одной стороны, тем, что якобы спасла нас от "табачных бунтов", а с другой — обещанием сделать крупные инвестиции в нашу табачную промышленность. Кстати, это обещание компания выполнила.
       — Счастливчикам платили сполна или с дисконтом?
       — Как правило, с дисконтом порядка 25-30%. Правда, и этот вопрос поначалу решался во многом субъективно. Поэтому, когда я стал куратором долговой темы в правительстве Черномырдина, я пролоббировал создание специальной комиссии по внешнему долгу и финансовым активам. Ее основная идея — проведение публичной межведомственной экспертизы по каждому конкретному решению и установление единых количественных параметров долговых платежей. Ориентиром послужило первое соглашение с Парижским клубом в апреле 1993 года, после которого комиссия уже в мае установила минимальный размер дисконта на уровне 50%. Впоследствии дисконт повышался.
       — Кто входил в комиссию помимо заинтересованных ведомств?
       — Членами комиссии были начальники экономических департаментов ФСБ и Службы внешней разведки. По каждому платежу мы заказывали аналитический материал о кредиторах и посредниках на предмет их "чистоты". Такая работа под сознательным колпаком спецслужб, на мой взгляд, позволила умерить субъективизм в принятии решений. Правда, комиссия просуществовала недолго. При очередной реорганизации правительства в январе 1994 года ее упразднили: Минфин хотел восстановить свою монополию на прямой доклад премьеру. Воскресить комиссию удалось только спустя полгода, и я добился того, чтобы ее решения утверждал лично премьер.
       — В последнее время о комиссии ничего не слышно...
       — Уже при Примакове она куда-то задевалась, хотя я не исключаю, что формально она не ликвидирована. Зато когда в 1996-м я стал депутатом, то создал аналогичную комиссию в Думе, которая занимается внешним долгом в привязке к бюджету. Она существует до сих пор, и в нее входят председатели всех ключевых комитетов.
       — Чего не хватает в управлении внешним долгом?
       — К сожалению, не было такого важного элемента, как единая компьютерная база данных. В результате иногда, как выяснялось, некоторые платежи проводились, мягко говоря, не в строгом соответствии с условиями контракта. Умудрялись даже дважды платить одному и тому же кредитору из разных банков. "Ручное управление" не только не застраховано от случайных ошибок, но и в некотором смысле провоцирует недобросовестных чиновников на использование такой системы в корыстных целях. Этому способствовало и то, что работа госкомиссии по внешнему долгу велась без обратной связи, без контроля за выполнением решений. Ведь комиссия решала только — платить или не платить, а когда и как платить — скажем, сразу или частями,— решалось снизу. А где нет контроля, там простор для индивидуальных действий чиновников. Вот, скажем, Аргентина, после того как приобрела за $1 млн компьютерную систему DMFAS, только за первый год ее применения сэкономила на долговых платежах $25 млн. И нежелание внедрить такую же систему у нас во многом было продиктовано стремлением сохранить именно "ручное управление" внешним долгом.
       
       DMFAS (Debt Management and Financial Analysis System) — компьютерная программа учета, контроля и управления долговыми платежами. Первая версия программы разработана специалистами UNCTAD (Конференция ООН по торговле и развитию) в 1981 году. С тех пор программу приобрели 50 стран, в том числе бывшие республики СССР — Белоруссия, Грузия, Казахстан, Литва, Молдавия, Узбекистан и Украина. Программа работает на английском, французском, испанском и русском языках. Последняя версия программы DMFAS 5.2 совместима с компьютерной системой анализа и прогнозирования долговой ситуации DSM (Debt Sustainability Model), созданной МБ.
       
       Насколько мне известно, похожая система функционирует где-то внутри ВЭБа. Но даже депутаты не имеют полной и точной информации о внешнем долге страны. А ведь такая информация, в том числе по видам долгов, должна быть открытой.
       Другой важный элемент, который отсутствовал в системе управления долгом,— координация новых и прежних займов. Новые кредиты привлекались главным образом для решения текущих задач, но без оглядки на старый график платежей. В итоге возникали пики платежей, грозившие обрушить бюджет.
       Ну и главное — эффективность внешних заимствований. К сожалению, слишком поздно начали отказываться от практики госгарантий по связанным инвестиционным кредитам. Здесь злую шутку с нами сыграли наши кредиторы, которые через национальные агентства по страхованию экспорта не только проталкивали свою продукцию на наш рынок, но и требовали суверенных гарантий российского бюджета. В тот романтический период казалось, что эти проекты быстро поставят российскую экономику на ноги и можно смело идти на предоставление госгарантий. Это была большая ошибка. Когда кредитор заручается гарантией государства, он, по большому счету, не очень-то интересуется эффективностью проектов. Ему не надо ни рисковать своим участием, ни заботиться о реализации продукции. В итоге большая часть огромного российского долга оказалась связана именно с неэффективными инвестиционными проектами, которые реализовывались под гарантии бюджета. Поэтому Дума будет настаивать на прекращении этой практики.
       Ну и наконец, существует такая проблема, как нецелевое использование займов, полученных от международных финансовых организаций. Речь не идет о якобы имевших место прокрутках средств МВФ и Мирового банка через FIMACO или BoNY. Проблема в том, что займы давались на проведение структурных реформ, а шли на латание бюджетных дыр. Ну а реформы по-прежнему стоят в повестке дня нового российского правительства.
       — Что предстоит сделать в будущем?
       — Во-первых, лучше все долги секьюритизировать, т. е. переоформить в ценные бумаги, которые котируются на рынке. Таким образом все типы долгов будут приведены к своего рода общему знаменателю. Мы уже подошли к этой схеме в отношениях с Лондонским клубом, с Парижским такая возможность также просматривается. Во-вторых, система управления государственным внешним и внутренним долгом должна быть единой. При том, что грани между ними постепенно стираются, это позволяет государству маневрировать своими финансовыми обязательствами, переводя более дорогие в более дешевые. В 1998 году была предпринята попытка такого маневра — правда, крайне неудачная: часть ГКО была обменена на евробонды. Идея была в принципе верной, но только при условии, что удастся удержать рубль. А поскольку рубль грохнулся, получилось, что мы за пять месяцев нарастили свой внешний долг примерно на столько, на сколько за все предыдущие пять лет. Это произошло именно из-за отсутствия единой системы управления госдолгом в тесной увязке с монетарной политикой в целом.
       — В связи с тем что бывший министр финансов стал премьером, каковы шансы, что такая система будет создана?
       — Я считаю, что для Касьянова это будет делом чести.
       
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...
Загрузка новости...