31 января в Москве произошло событие внешне неприметное, но имевшее, тем не менее, большое значение для некоторых крупных российских банков. В тот день в столице заседала Правительственная комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики. В числе других она рассмотрела вопрос "об утверждении перечня банков, уполномоченных на осуществление операций по реализации ряда государственных программ". Несмотря на некоторые изменения в списках уполномоченных на 1996 год, в целом в отношениях государства и банков, обслуживающих госпрограммы, сохранен статус-кво. В то же время официальные лица, в частности, министр финансов Владимир Пансков, заявили о намерении постепенно сокращать число уполномоченных коммерческих банков по работе с бюджетными средствами.
Уполномоченные банки немного понервничали
По сведениям Ъ, накануне заседания комиссии в некоторых московских банках царила форменная паника. Дело в том, что с начала года в столичных финансовых кругах циркулировали упорные слухи о том, что федеральные бюджетные счета, и в частности, счета федерального казначейства, могут быть изъяты из ряда коммерческих банков. Основания для таких слухов были.
Строго говоря, держать счета федерального бюджета в коммерческих банках можно только в исключительных случаях. Официальная позиция правительства в этом вопросе состоит в том, что "привлечение коммерческих банков к обслуживанию счетов территориальных органов федерального казначейства осуществляется только при отсутствии возможности их обслуживания учреждениями Банка России в данном регионе". Эта формула относится в принципе не только к счетам казначейства, но и к счетам министерств и ведомств — так называемых распорядителей кредитов (расходные счета) — а также к счетам Госналогслужбы, Таможенного комитета и других организаций, ведающих доходами бюджета.
Однако в действительности все обстоит иначе. За последние годы институт уполномоченных банков получил очень широкое распространение. По данным источника Ъ в президентской администрации, на начало прошлого года в учреждениях ЦБ находилось примерно 50% средств федерального бюджета и лишь 25% средств местных бюджетов. Как сообщил недавно министр финансов Владимир Пансков, в настоящее время статус уполномоченных агентов по работе с федеральными бюджетными средствами имеют более 50 коммерческих банков. При этом уполномоченные банки располагаются не только в тех регионах, где существуют проблемы с обслуживанием бюджетных счетов учреждениями Банка России. Так, например, протоколом #40 заседания Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики от 17 апреля 1995 года (пункт 3.1) был утвержден список коммерческих банков, уполномоченных на обслуживание счетов территориальных органов федерального казначейства по... Москве и Московской области (см. справку).
Гремучая смесь: банковский кризис и президентская кампания
Помимо того что сам по себе институт уполномоченных банков есть некое исключение из правила, а значит всегда есть опасность, что он будет отменен, в последние месяцы появились еще два обстоятельства, которые могут поставить отношения уполномоченных банков и государства под угрозу. Это банковский кризис и предвыборная кампания.
Дело в том, что у критиков системы уполномоченных банков всегда был сильный аргумент, состоявший в том, что уполномоченные банки суть частные коммерческие организации, которые подвержены риску банкротства. Осенью 1995 года эта проблема перешла из области теории в область практики — фактически потерпел крах банк "Национальный кредит", утвержденный в качестве уполномоченного банка по обслуживанию счетов федерального казначейства по Москве. По той же причине покинули списки уполномоченных Всероссийский биржевой, Русский национальный и некоторые другие банки.
Выступая недавно на коллегии Минфина, министр Пансков сообщил, что по итогам 1995 года 50% комбанков имеют "неудовлетворительные финансовые результаты". В связи с этим министр указал на вероятность рисков, которым могут быть подвержены средства бюджетов всех уровней, если они будут обслуживаться в этих банках. "Гарантии сохранности бюджетных средств в таких банках нет", — сказал Владимир Пансков.
Другим фактором нестабильности может стать начавшаяся кампания по выборам президента. Как известно, в начале 1996 года по стране прокатилась волна забастовок, в ходе которых электорат дружно потребовал ликвидировать задолженность по заработной плате. Если нынешние власти не предпримут каких-то действий, долги по зарплате способны превратиться в серьезную политическую проблему. На роль "крайнего" в этой ситуации могут "претендовать" и Минфин, и "расходные" министерства (или заменяющие их госкорпорации типа "Росугля"), и местные администрации, и уполномоченные банки. Так как установить меру ответственности каждого довольно сложно, в последнее время участились попытки упомянутых организаций "перевести стрелку" на соседа.
Так, ведомства валят все на Минфин (например, угольные профсоюзы обвиняют министерство в недофинансировании отрасли), а Минфин — на ведомства. В этом смысле весьма показательны высказывания теперь уже бывшего руководителя федерального казначейства Александра Смирнова. В двух интервью "Известиям" в январе--феврале г-н Смирнов изложил свою точку зрения на то, кто виноват в задержках по выплате заработной платы. Он прямо заявил, что "главная причина, по которой бюджетные триллионы не используются по своему прямому назначению, заключается в министерском произволе. Министерства, получающие бюджетные средства, стараются уходить от всякого государственного контроля за распределением полученных денег". Это заявление Александра Смирнова ударяло и по уполномоченным коммерческим банкам, в которых злокозненные ведомства держат свои счета. Так, бывший шеф казначейства выразил озабоченность тем, что все отпускаемые чеченскому правительству на восстановление миллиарды сконцентрированы в одном Кредобанке.
На таком фоне 31 января состоялось заседание Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики, рассмотревшее вопрос о банках, уполномоченных на осуществление операций по реализации ряда государственных программ.
Счета все-таки заберут, но когда именно — неизвестно
Итоги заседания комиссии, если смотреть на них глазами уполномоченных банков, неоднозначны. С одной стороны, можно сказать, что банки пронесло. Если в правительстве и обсуждались планы изъятия счетов из тех банков, которые могут быть заменены учреждениями ЦБ или Сбербанка, назначенного генеральным уполномоченным по обслуживанию счетов федерального бюджета, то в 1996 году они, видимо, не будут осуществлены. Институт банков, уполномоченных на обслуживание счетов федерального бюджета и различных федеральных программ, сохранился. Число уполномоченных банков увеличилось.
Так, если в настоящее время, по словам Владимира Панскова, счета федерального бюджета обслуживают всего 50 банков, то только проект перечня банков по работе со счетами территориальных органов федерального казначейства содержит 66 банков (см. справку). Правда, список этот может быть скорректирован, поскольку в нем есть банки, положение которых вызывает сейчас серьезные опасения (например, АвтоВАЗбанк или Средневолжский банк).
Пунктом 2.6 протокола заседания вновь утвержден перечень банков, уполномоченных на обслуживание доходных счетов Госналогслужбы России и доходных и расходных счетов федерального казначейства Минфина России по Москве и Московской области (см. справку). В этом пункте содержится дежурная оговорка "при отсутствии возможности их обслуживания в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или Сберегательного банка России", но она вряд ли имеет какое-либо значение. Даже из банков, присутствовавших в списке 1995 года и не попавших в список 1996 года (Московский национальный банк), счета не изымаются немедленно: "До принятия комиссией отдельного решения по привлечению коммерческих банков к обслуживанию счетов ГТК России, Госналогслужбы России и федерального казначейства Минфина России... разрешить Минфину временно сохранить счета федерального казначейства Минфина, ГТК, Госналогслужбы по Москве и Московской области, открытые по решению комиссии в 1995 году".
С другой стороны, ряд решений комиссии явно указывает на то, что правительство все же готовится (может быть, с 1997 года) изъять бюджетные счета из коммерческих банков.
Речь прежде всего идет о назначении Сберегательного банка генеральным уполномоченным агентом по обслуживанию счетов по учету доходов и средств федерального бюджета при отсутствии возможности их обслуживания в учреждениях Центрального банка Российской Федерации (пункт 2.3). В течение февраля казначейству и Сбербанку поручено заключить соответствующее соглашение. Ранее, как известно, руководство Сбербанка было "укреплено" верными Центробанку людьми — новым председателем правления банка стал соратник Сергея Дубинина по Минфину Андрей Казьмин. Привлечение Сбербанка в качестве генерального уполномоченного позволит охватить всю территорию страны и решить главную техническую проблему — проблему отсутствия учреждений ЦБ в некоторых регионах. До сих пор невозможность организовать во всех регионах обслуживание бюджетных счетов силами Банка России являлась главным официальным оправданием существования уполномоченных банков.
Кроме того, в срок до 1 марта должна быть проведена инвентаризация счетов, открытых главными распорядителями бюджетных средств (министерствами и ведомствами) в коммерческих банках, а в срок до 1 апреля такая же инвентаризация должна быть произведена в отношении счетов государственных внебюджетных фондов (пункт 2.5). Как говорится, к чему бы это?
Намерения в перспективе забрать бюджетные счета у уполномоченных банков не отрицают и высокопоставленные представители государства. В ходе недавней пресс-конференции председатель ЦБ Сергей Дубинин изложил такой сценарий развития событий. Счета комбанкам все же придется отдать. Однако если банк выполняет свои функции по обслуживанию бюджетных счетов исправно, то не надо "наказывать" его и изымать сразу все счета. Надо дать банкам время привыкнуть к мысли, что придется работать без бюджетных денег и установить некоторый переходный период. Правда, шеф ЦБ ничего не сказал о конкретных временных рамках.
Практически то же сказал и министр финансов Владимир Пансков в интервью агентству "Интерфакс". Он, в частности, заявил, что Министерство финансов России намерено постепенно сокращать число уполномоченных коммерческих банков по работе с бюджетными средствами по мере становления нового государственного органа — Федерального казначейства (ФК).
При этом министр подчеркнул, что сегодня, "пока полностью не завершено формирование системы отделений ФК, Минфин не может отказаться от услуг коммерческих банков". "Мы рассчитываем полностью завершить процесс формирования системы органов казначейства к концу текущего года", — сказал Владимир Пансков. — А сейчас вынуждены осуществлять финансовые операции через уполномоченные банки и в части зачисления доходов, и в части совершения расходов".
Постскриптум
Когда эта статья уже была подготовлена, произошло событие, которое внесло в нарисованную нами картину некоторые важные штрихи.
21 февраля появилось сообщение о том, что президент Борис Ельцин подписал указ о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в несвоевременной выплате заработной платы, пенсий и иных социальных пособий. Правительству было поручено решить вопрос об освобождении от занимаемых должностей ряда высокопоставленных государственных чиновников в Москве, а также нескольких глав местных администраций. Среди них оказался и начальник Главного управления федерального казначейства Минфина Александр Смирнов. Таким образом был дан ответ на вопрос, кого руководство страны хочет видеть в качестве козлов отпущения — банкиров среди таковых не оказалось. Кстати, за два дня до указа президента Владимир Пансков заявил, касаясь вопроса финансовой дисциплины уполномоченных банков в работе с бюджетными средствами, что ни одного серьезного злоупотребления с их стороны не отмечено.
На то, что отставка Смирнова связана с его критикой ведомств и уполномоченных банков, прямых указаний нет. Однако факт остается фактом — Александр Смирнов возглавлял ведомство, создающее систему, при которой деньги должны расходоваться минуя распорядителей кредитов (министерства), а бюджетные счета должны быть сосредоточены в Банке России или, на худой конец, в контролируемом государством Сбербанке. Кроме того, правительственной комиссией именно г-ну Смирнову были поручены несколько важных заданий, о которых говорилось выше, — инвентаризация счетов бюджета и внебюджетных фондов, подготовка генерального соглашения со Сбербанком, подготовка типового договора между Минфином и уполномоченным банком и др. Из-за отставки шефа казначейства вся эта работа может затормозиться, и бюджетные счета "задержатся" в уполномоченных банках на неопределенное время.
МИХАИЛ Ъ-ЛОГИНОВ, ЮЛИЯ Ъ-ПЕЛЕХОВА