Михаил Задорнов был единственным министром экономического блока, начавшим работать в правительстве Виктора Черномырдина и сохранившим пост в кабинетах Сергея Кириенко и Евгения Примакова. О том, как Россия двигалась к дефолту, он рассказал в интервью спецкорреспонденту "Денег" Петру Рушайло.
Вы возглавили Минфин в ноябре 1997 года. Какое впечатление тогда произвело на вас состояние финансовой структуры страны?
— Ситуация была тяжелой уже осенью 1997 года, потому что в октябре упали азиатские рынки. Соответственно, произошел обвал и на российском фондовом рынке, причем достаточно серьезный. И наряду с этим обвалом буквально за пару недель в ноябре Банк России продал примерно $6 млрд своих валютных резервов. Дело в том, что ЦБ не сразу отреагировал на изменения конъюнктуры и позволил сначала вывести эти деньги, а только потом резко изменил еще целый ряд базовых параметров денежно-кредитной политики. То есть серьезный звонок прозвенел уже в октябре. И стало понятно, что экономическая политика 1996-1997 годов, когда с помощью фактически фиксированного курса рубля и активного привлечения иностранного капитала рассчитывали подавить инфляцию, находится под угрозой.
$6 млрд — существенная сумма. Тогда, помнится, резервов всего было $15-20 млрд...
— Резервы ЦБ на начало ноября — около $23 млрд, но потеря действительно велика — 25% всех резервов. Кроме того, уже в 1997 году было ясно, что системные бюджетные проблемы хотя постепенно и решаются, но остаются очень серьезными. У нас был достаточно большой бюджетный дефицит, шел рост госдолга. И попытки ликвидации бюджетного дефицита устойчиво проваливались.
А почему после начала оттока капитала в связи с кризисом на фондовых рынках не отказались от политики жесткого валютного коридора?
— Вы знаете, в то время это было бессмысленно обсуждать. Это надо было обсуждать в конце 1994--начале 1995 года, когда было принято решение фактически применить политику валютного коридора и использовать курсовую политику как основной рычаг финансовой стабилизации. Я это решение и тогда считал, и сейчас считаю неверным, но должен сказать, что тогда оно было достаточно модным. Руководители МВФ, ряд других авторитетных экономистов были апологетами этого курса. Вплоть до российского и аргентинского кризисов это казалось неким универсальным инструментом. Когда политические и денежные власти не в состоянии или не хотят проводить последовательную политику сразу по нескольким направлениям и решать задачу за задачей, всегда хочется прибегнуть к какому-то одному простому инструменту — маленькой победоносной войне или подавлению инфляции с помощью валютного курса. И в 1997-м менять валютную политику было уже поздно. Если ты уже попал в валютный коридор, выйти из него не так-то просто, поскольку к данному индикатору привязывается фактически вся деятельность субъектов экономики. Девальвация в таких условиях означает смену экономической политики, автоматическую отставку правительства и тяжелый кризис — как это, собственно, и произошло в 1998 году.
Неужели даже не обсуждались варианты девальвации рубля?
— Обсуждались, причем еще до моего прихода в Минфин. И мне кажется, что девальвация в конце 1997 года или в начале 1998 года была бы правильным решением. Хотя это, безусловно, политическое решение.
Давайте перейдем к 1998 году. Когда вы почувствовали, что ситуация окончательно выходит из под контроля денежных властей и что события принимают необратимый характер?
— Я не могу сказать, что ситуация когда-то воспринималась как необратимая. И Минфин, и правительство, и ЦБ боролись вплоть до 13-14 августа. Мне кажется, что в общественном мнении существует некая иллюзия относительно того, что, мол, решения 17 августа 1998 года как-то заранее задумывались, долго вынашивались. На самом деле там даже утечки информации на рынок быть не могло, потому что все эти решения были приняты на выходных, непосредственно перед 17 августа. Первый звонок действительно прозвенел в октябре 1997-го, но потом ситуация постоянно менялась. Одним из серьезнейших ударов стало дополнительное падение цен на нефть уже в 1998-м. Напомню, что среднегодовой уровень цен на нефть в 1996-1997 годах был порядка $23-25 за баррель. А в 1998-м он упал до $8,5-10, то есть более чем вдвое. Цены на другие сырьевые товары тоже сильно упали. Понятно, что это стало серьезнейшим ударом по доходам бюджета. Кроме того, курс рубля был объективно завышенным, что негативно сказывалось на рентабельности ряда отраслей и мешало экономическому росту.
На все это наложился политический кризис. В марте 1998 года было отправлено в отставку правительство Виктора Черномырдина, а Сергей Кириенко возглавил кабинет только в мае. А смена правительства и, тем более, столь длительный период "безвластия" всегда очень негативно воспринимаются рынками. Так что не удивительно, что в мае мы получили новый виток кризиса на фондовом рынке. А Россия тогда очень сильно зависела от ситуации на рынке, потому что большой объем госдолга требовал непрерывных заимствований для его рефинансирования.
И что в этой ситуации предприняло правительство Кириенко?
— Во-первых, правительство Кириенко сразу выработало пакет налоговых и бюджетных мер, который должен был усилить финансовые позиции властей. Были приняты дополнительные меры по ограничению бюджетных расходов, кроме того еще с 1997 года мы активно внедряли казначейскую систему исполнения бюджета. Также был разработан и внесен в Госдуму пакет налоговых мер, который, к сожалению, не был в полном объеме поддержан парламентом.
И второе — это июльский пакет МВФ. Все помнят так называемый июльский транш в $4,8 млрд, но на самом деле это был первый транш из общего пакета помощи, который составлял более $20 млрд. Плюс к тому в июне мы обменяли часть рублевого госдолга на $4,5 млрд еврооблигаций сроком погашения в 2002 и 2007 годах. И, кстати, очень небольшой объем обмененного долга показал, что даже тогда рынок верил в то, что в конечном счете правительству и ЦБ удастся справиться с ситуацией. И эта вера присутствовала на рынке недели две после принятия пакета МВФ.
Почему так недолго?
— Причин много. Продолжила ухудшаться ситуация на глобальных финансовых рынках, еще упали цены на нефть. Кроме того, сам МВФ занял нечеткую позицию. Тот июльский транш на самом деле должен был составить $5,8 млрд. И то, что фонд дал меньше, показало рынку, что позиция международных финансовых институтов в отношении России является очень осторожной. Да и внутренние данные по сбору налогов у нас были ниже ожиданий.
Вы сказали, что завышенный курс рубля мешал экономическому росту, а это, по сути, мешало собирать налоги. Вместе с тем я помню многочисленные заявления руководства ЦБ той поры, что Центробанк не в состоянии удерживать высокий курс рубля, поскольку налоги не собираются. Странная логика, вам не кажется?
— Да, действительно замкнутый круг получается. Говоря очень упрощенно, в 1996-1998 годах была достаточно жесткая денежная политика и очень слабая бюджетная политика. Такая система действительно не может существовать долго. И когда ЦБ в то время говорил о том, что надо собирать налоги, это была абсолютная правда. Но это тезис, что надо быть богатым и здоровым. В той ситуации любое продвижение по сбору налогов фактически требовало серьезного политического ресурса. Поскольку, например, были особые налоговые режимы в Татарии и Башкирии, и они перечисляли в центр только незначительную часть налогов, собираемых на их территории. Кроме того, что греха таить, многие крупные компании и банки в известной степени игнорировали требование федеральной налоговой службы и Минфина и тем или иным способом минимизировали свои налоговые платежи. А федеральное правительство в тот период было довольно слабым.
Вы сказали, что решение о дефолте принималось в выходные непосредственно перед 17 августа. А когда вообще начали всерьез обсуждаться варианты отказа от выплат по госдолгу?
— Знаете, такие решения не принимаются путем больших сборов, совещаний. Я просто попросил нескольких человек в Минфине сделать соответствующие расчеты и проанализировать варианты развития ситуации. Эти расчеты сделали заранее.
Это было до или после майского витка кризиса?
— Сразу после. Но это не принципиально. Просто всегда есть варианты действий, которые нужно держать в голове. И то, что я попросил сотрудников их проанализировать, вовсе не означало, что мы готовились к дефолту. В принципе я и сам сделал расчеты, но в той ситуации, конечно, требовалось несколько экспертных оценок.
А целостно решение обдумывалось в последнюю неделю, и все его детали вырабатывались реально в выходные. То есть 15-16 августа, когда рынки были закрыты. Ясно, что тогда можно было собираться и принимать решение, поскольку уже никакого инсайда быть не могло.
А какие были варианты действий, кроме того, который реализовался?
— Решение правительства и ЦБ подвергалось и тогда, и потом резкой критике. Однако при этом ни один человек не предложил других реальных вариантов действий в той конкретной ситуации. Лично я считаю, что если и была альтернатива, то только одна. То, что надо было идти на девальвацию, было совершенно очевидно для всех. Вопрос был в том, прекращать ли свои обязательства по всему госдолгу или какой-либо его части. Либо вообще не замораживать госдолг и обесценивать его через девальвацию и последующий неизбежный инфляционный скачок. Я напомню, что тогда ведь мы тоже не все обязательства по государственному долгу заморозили. По еврооблигациям продолжали платить, выплаты по ГКО физлицам не были заморожены. Кроме того, мы продолжали выплаты по долгам перед международными финансовыми организациями. Соответственно, этот набор можно было составить иначе. К примеру, не приостанавливать выплаты по всему внутреннему долгу по ГКО и вести переговоры по всему внешнему долгу.
И почему не пошли на такой вариант?
— По моделям, которые тогда просчитали, выбор такого варианта означал, что нам предстояло два-три года инфляции, которая была бы существенно выше, чем та, которая в итоге перешла на 1999 год. Инфляция по итогам 1999 года у нас составила 36,5%, а если бы платили по всем долгам, была бы за 200%. Кроме того, выплата всего долга быстро "съела" бы валютные резервы страны. У нас же только процентные расходы на обслуживание долга в отдельные месяцы доходили до 30% всех расходов бюджета. Принятие такой модели означало возвращение к гиперинфляции начала 1990-х. И пережить это было бы крайне тяжело с политической точки зрения.
Решение о дефолте обсуждалось с международными финансовыми организациями?
— Безусловно. И с МВФ, и с Всемирным банком. Прежде всего с МВФ. Обсуждение шло в эти же выходные, 15-16 августа. Они не поддержали эти меры официально, но де-факто весь пакет мер с ними был согласован и ими был акцептован. Более того, и это тоже не является секретом, в выходные дни были собраны руководители крупнейших российских банков, и эти меры были им представлены и с ними обсуждены.
А кто президенту об этом решении докладывал?
— Поехал премьер Сергей Кириенко, Анатолий Чубайс, Сергей Дубинин. Но я хочу сказать, что мы не питали иллюзий. Конечно, принимая это решение, все понимали, что мы берем на себя политическую ответственность и становимся политическими смертниками. И что отставка предстоит и правительству, и руководству ЦБ.
Кстати, если говорить о том, что тогда было сделано неправильно, я думаю, что большой политической ошибкой было то, что одновременно и правительство, и руководство ЦБ были отправлены в отставку сразу после объявления о девальвации и дефолте. Надо было дать людям, которые приняли это решение, возможность завершить период, скажем так, санации. Это заняло бы, может быть, два-три месяца. И после этого можно было бы принимать все политические решения.
Во что это вылилось?
— ЦБ реально оказался на месяц вообще без руководства, потому что, хотя назначение Виктора Геращенко шло достаточно быстро, но все-таки на это потребовалось какое-то время.
И получилось так, что в стране одновременно не было ни ЦБ, ни правительства: если помните, в сентябре и. о. премьера был Виктор Черномырдин, которого в итоге не утвердила Дума. Практически, в экономике, если не считать Минфина, не было управления в самый острый кризисный период. А вновь пришедшие в правительство и ЦБ люди были с совершенно другими взглядами, нежели их предшественники, и им требовалось время для осознания ситуации. Я считаю, что если бы правительство Кириенко и ЦБ Дубинина завершили работу до конца сентября, сделав намеченное, и затем произошла бы смена правительства и руководства ЦБ, ситуация развивалась бы более плавно. Но это такой гипотетический вариант. К сожалению, в политике не всегда работают рациональные соображения.
В целом же я считаю, что данный набор мер в той ситуации был единственно возможным и верным. И о правильности этих мер говорит то, что мы смогли достаточно быстро добиться нескольких ключевых достижений. А именно, сбалансирования бюджета и стабилизации валютных резервов. И менее чем через год, в июне 1999 года, Россия вновь договорилась о программе кредитования с МВФ и Мировым банком и получила первый транш от МВФ и Мирового банка. Это стало внятным сигналом стабилизации для рынков. То есть буквально за 9-10 месяцев ситуация была полностью стабилизирована и получен позитивный тренд. Также отмечу, что страны, оказавшиеся в схожей ситуации, очень внимательно консультировались с нами, принимая свои решения. Аргентина пережила подобный кризис в 2001 году, и она во всех основных элементах применила такой же подход, что и мы, хотя он и не нравился МВФ.
Чтобы добиться этой стабилизации пришлось принять довольно жесткий бюджет, о котором предыдущие кабинеты могли только мечтать. Как удалось провести его через Думу?
— Несмотря на крайне болезненные события 1998-1999 годов, которые привели к существенному падению реальных доходов многих людей, и слабое положение федеральных властей, это уникальный для российской истории консенсус. Правительство, как тогда говорили, "Примакова--Маслюкова" фактически опиралось на парламентское большинство. И это доверие к правительству и со стороны президента, и со стороны парламента реально позволило провести ряд мер, которые в другой политической ситуации не могли быть приняты. И для меня это является признаком изначального здоровья политической системы с реально разделенными центрами властей. То есть, на мой взгляд, выборы 1996 года и события 1998-1999 годов показали, что политическая система, созданная к тому моменту в России, в ситуации глубокого политического и экономического кризиса сработала.