В отличие от последних трех лет сейчас, за две недели до начала нового года, вопрос "Чего ждать от власти?" является не риторическим. Впервые за последние годы деловые круги страны имеют возможность анализировать перспективы экономической политики своего правительства не на основе слухов или кулуарно полученной информации, а на основе официальных документов. И хотя история России свидетельствует о том, что еще никогда планы в этой стране не выполнялись, на сей раз мы получили возможность узнать о планах правительства еще до того, как оно признало их провалившимися.
Итак, официальные документы — плоды правительственной футурологической мысли. Их три: концепция среднесрочной экономической реформы 1995--1997 годов, Меморандум о некоторых направлениях экономической политики правительства в конце 1994 года и 1995 году и, разумеется, — проект федерального бюджета на 1995 год. Не будем тратить время на доказательство того, что и так очевидно: все эти проекты несбыточны. Сосредоточимся на другом — постараемся понять логику правительства.
Согласно трехлетней концепции реформы, особенностью нынешнего периода является то, что именно в следующем году, по прогнозам Министерства экономики, этап "кризисного экономического развития" должен завершиться — уступив место новому, невиданному с конца 70-х годов этапу макроэкономической стабилизации и постепенного экономического роста. В этом отношении 1995 год, если вспомнить плакатный лексикон прошлого, должен стать одновременно и "решающим", и "определяющим". Главная задача экономической политики в предстоящие 365 дней — обеспечить условия для стабильного прироста инвестиций в национальную экономику. Необходимую для этого макроэкономическую стабильность планируется достичь путем резкого ужесточения финансовой политики. "Возможности умеренного финансового и денежного маневрирования исчерпаны, — считают правительственные теоретики, провозглашая курс финансовой политики на будущий год. — Не 3--5, а 1 процент инфляции в месяц к началу 1996 года — вот наша цель." Этот показатель считается ключом к снижению банковских ставок до уровня, обеспечивающего потребности в текущем и, по крайней мере, среднесрочном кредитовании. Если вслед за тем произойдет значительный рост накоплений, реализуемый в инвестициях, то в 1996--1997 годах правительственные эксперты прогнозируют возобновление экономического роста.
Оставим, однако, 1996 и 1997 годы, скрытые от нас туманом грядущего, абсолютно не проницаемым из-за стремительной политической эволюции России. Вернемся к перспективам более близким.
Теоретически после провозглашения жесткой финансовой политики у российского правительства имелись два способа ее реализации. Первый — наиболее простой с методологической точки зрения, известный и потому ставший уже классическим — состоял бы в радикальном сокращении расходной части федерального бюджета с целью минимизировать его дефицит. Иными словами, речь шла о реализации банального принципа "жить по средствам".
Именно такой путь рекомендует странам — реципиентам финансовой помощи Международный валютный фонд, именно на таком подходе к формированию бюджетно-финансовой политики настаивал целый ряд экономистов, в том числе и все еще пользующийся известностью в США как специалист по российской экономике гарвардский профессор Джеффри Сакс. Однако политика — искусство возможного. Идея бездефицитного бюджета означала бы сокращение государственных расходов в будущем году более чем на 72 трлн рублей (параметры нынешнего проекта бюджета: доходы — 144 198,7 млрд рублей, расходы — 216 274,8 млрд рублей). Очевидно, что в этом случае у государства на хватило бы средств даже на то, чтобы организовать в прессе пропагандистскую кампанию, растолковывающую населению причины всеобщего дефицита денег.
Вполне естественно, что в этих условиях правительством был избран путь не столь ортодоксальный, но вполне доказавший свою действенность. Речь идет о бюджетной политике администрации Рональда Рейгана образца начала 80-х годов. Суть ее сводилась к совмещению наращивания бюджетного дефицита с антиинфляционным курсом путем финансирования дефицита из неинфляционных источников: заимствуя необходимые денежные средства на внутреннем и международном финансовых рынках через механизм реализации государственных ценных бумаг.
Несмотря на гораздо более скромные масштабы, по степени сложности поставленная перед российским Минфином задача перекрывает любые бюджетные проблемы рейгановской администрации. По сути, всего за год ему предстоит осуществить не иначе как революционный переход от почти 75-процентного покрытия дефицита за счет кредитов Центрального банка до 100-процентного его покрытия через размещение ГКО и казначейских обязательств, а также путем внешних заимствований. В проекте федерального бюджета на 1995 год соотношение между этими источниками таково: 43,2 трлн рублей и $12,7 млрд. При этом труднодостижимыми являются как первая, так и вторая цифры.
Для того чтобы получить искомые 43 трлн рублей, Минфину необходимо на самом деле реализовать ценных бумаг на сумму, превышающую 70 трлн, или порядка 6-7 процентов прогнозируемого на 1995 год объема ВВП.
Даже при условии реализуемости подобного сценария последствия отвлечения такого объема финансовых ресурсов на государственные ценные бумаги, а не акции приватизируемых предприятий по своей экономической сути весьма спорны. Хотя Минфин, вероятно, возразил бы, что в противном случае лишь ничтожная часть этих средств пошла бы на цели долгосрочного инвестирования. Как бы то ни было, но фондовый рынок в следующем году будет, безусловно, держаться на государственных ценных бумагах. Причем если поражение (наверное, прогнозируемое) Минфина в борьбе за максимальное наполнение доходной части бюджета еще может быть компенсировано секвестром расходной части, то неудача министерства в продвижении своих ценных бумаг будет означать провал финансовой политики правительства.
Напомним, кстати, какие меры федеральное Министерство финансов готовится реализовать, дабы выполнить установку на неинфляционное покрытие бюджетного дефицита. Глава министерства Владимир Пансков выделяет четыре задачи. Во-первых, предусматривается существенно расширить региональные рынки государственных ценных бумаг путем развертывания торговых площадок по всей стране. Во-вторых, делается ставка на привлечение свободных средств мелкого частного инвестора, в том числе с помощью Сберегательного банка. В-третьих, значительно изменится структура эмиссии ценных бумаг в пользу более поздних сроков погашения (сейчас, например, из 8,3 трлн рублей обращающихся государственных безбумажных облигаций 74 процента приходится на долю трехмесячных, 25 процентов — шестимесячных и только 1 процент — на долю облигаций с годовым сроком погашения). И наконец, в-четвертых, Минфин намерен серьезно усовершенствовать торговые системы, внедрив на рынке долговых обязательств операции типа РЕПО и фьючерные сделки, повысив интерес к этому рынку не только банков, но и уже сформировавшихся групп финансовых спекулянтов.
Прежде чем поставить точку в описании перспектив финансовой политики, следует упомянуть о грядущей в 1995 году налоговой реформе. Цель ее, несмотря на стремление авторов подчеркнуть влияние Лондонской школы стимулирующего налогообложения, точнее все же описывается крылатым выражением замминистра финансов Сергея Алексашенко: "Главная роль налогов — фискальная, а все остальное — от лукавого". Действительно, можно ли называть снижением налогового бремени отмену ряда мелких налогов, поступления от которых не покрывали затрат на их сбор. В следующем году, очевидно, будут предприняты усилия для расширения доходной базы бюджета путем радикального сокращения различных налоговых льгот и расширения перечня облагаемых доходов. Центр тяжести налогового пресса немного сместится от корпоративных к налогам на физических лиц. Вырастет и роль имущественных налогов. Тем не менее, если что-либо и даст основания говорить о налоговой реформе, то только принятие принципиально нового для России документа — Налогового кодекса, — который обобщит все существующее налоговое законодательство. Однако поскольку кодекс будет принят парламентом не ранее второй половины будущего года, вступит в силу он только в 1996 году.
Следует признать, что цели, изложенные в концепции среднесрочной экономической реформы, не ограничиваются только макроэкономической и макрофинансовой проблематикой. Отметим одну из них, поставленную, правда, авторами программы далеко не на первое место: "Серьезно улучшить условия для предпринимательства и деловой активности, осуществлять приватизацию в интересах повышения эффективности производства и стимулирования инвестиций". Деловым кругам России, до сих пор не забывшим роль "козла отпущения", будет, несомненно, приятно это услышать. Для того же, чтобы раскрыть смысл этой задачи, следует обратиться не к правительственной программе, а к Меморандуму, подготовленному российским правительством для МВФ. (Благо, вопреки предположению председателя комитета Госдумы по экономической политике Сергея Глазьева, гриф "секретно" на тексте Меморандума правительством пока не поставлен).
Четыре скромные странички действительно стоит прочитать. Хотя бы для того, чтобы немного отдохнуть от бесконечных пророчеств о крушении российской демократии и рыночных реформ, ставших последним шлягером в кругах московской интеллектуальной элиты. В несколько упрощенном виде основные положения Меморандума будут звучать следующим образом.
В области структурной политики и институциональных преобразований правительство России берет на себя обязательство в 1994--1995 годах отменить контроль над ценами и нормативами рентабельности (в том числе и торговыми надбавками) и обеспечить выполнение июньского указа "О продаже предприятий-должников". Существенно обещание правительства упорядочить лицензирование хозяйственной деятельности, ограничив перечень видов лицензируемой деятельности и максимальный размер платы за получение лицензии. Как меры, способствующие улучшению инвестиционного климата, следует охарактеризовать отказ от продления срока действия ранее установленных ограничений на производственный профиль приватизированных предприятий (для вновь приватизируемых он не будет превышать одного года), а также отмену ограничений на продажу приватизированным предприятиям (с долей частной собственности свыше 80 процентов) арендуемых для производственной деятельности участков земли и зданий. Любопытно в связи с последним обещание правительства удовлетворить до конца этого года все заявки подобного рода. Сделать это, очевидно, будет нетрудно — по имеющейся информации, на конец ноября по всей стране их было только шесть.
Существенным шагом к формированию рынка земли можно считать обязательство правительства выдать всем собственникам земельных участков свидетельства о праве собственности на землю и приступить к проведению земельных аукционов.
О налоговой реформе, столь жарко обсуждаемой сейчас в Думе, в Меморандуме нет ни слова. Тем не менее налоговая тема в нем не обойдена. Упоминается она, правда, соответственно изначальному принципу его построения: "либо хорошо, либо ничего". Так, в документе кабинет гарантирует при разработке Налогового кодекса отменить налог на сверхнормативную заработную плату.
Менее однозначна вторая часть документа — "Внешнеторговая политика". Несмотря на четко заявленную в ней цель способствовать повышению "степени открытости экономики", реализация целого ряда ее положений оказывается под вопросом из-за особой позиции вице-премьера и министра внешних экономических связей Олега Давыдова, оспаривающего своевременность заложенной в Меморандуме отмены с 1 января 1995 года квотирования и лицензирования экспорта нефти и нефтепродуктов, а также списков товаров, подлежащих экспорту только спецэкспортерами. Реализация двух других положений, вероятно, будет зависеть от успеха бюджетно-финансовой политики российского правительства. Так, до конца 1995 года предполагается отменить все экспортные пошлины и снизить ставки ввозных таможенных пошлин до уровня, не превышающего 30 процентов (кроме особо оговоренных случаев). При этом в течение последующих трех лет средневзвешенная ставка импортных пошлин будет снижена с нынешних 15 до 10 процентов, а за два года после вступления России в ГАТТ/ВТО эта ставка снизится до 5--7 процентов. Чтобы ни у кого не осталось сомнений в том, что мы имеем дело с гимном экономическому либерализму, упомянем еще одно обязательство российского правительства: начать поэтапный переход к системе доступа к нефтепроводам на рыночной основе.
Пользуйся правительство России репутацией надежного партнера, строго придерживающегося своих обязательств, то после прочтения всех трех документов можно было бы с уверенностью смотреть в завтрашшний день, ожидая в будущем году от властей более вестернизированной, прогнозируемой и эффективной экономической политики. Российская история, однако, часто служила иллюстрацией известного изречения: благими намерениями вымощена дорога в ад. Правда, оснований утверждать, что это стало доминантой ее экономического развития, нет. В целом Россия подчиняется тем же законам, что и все остальные страны мира, и к ней вполне применим принцип американских консервативных республиканцев: "Наивно ждать чего-либо хорошего от правительства. Стыдно ждать от него только плохого". Действительно, у каждого народа то правительство, которого он заслуживает.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ