Время собирать долги
Россия должна стать более строгим кредитором
Судя по открытым данным, зарубежные страны (дружественные и совсем нет) должны России несколько сот миллиардов долларов, которые нашей стране не хотят или не могут вернуть. Для возвращения денег России стоит пересмотреть критерии предоставления кредитов и политику их возврата.
Фото: Getty Images
Фото: Getty Images
Эффективность работы государства складывается из многих составляющих. Например, очень важна роль государства в поддержании общественной безопасности и снижении уровня преступности. Также в первую очередь от государства зависит состояние национальной социальной сферы — здравоохранения, образования, науки, культуры и т. д. Чем лучше состояние дел в этих сферах, тем выше эффективность работы государства.
Заместитель директора ИНП РАН Дмитрий Кувалин,
Заместитель директора ИНП РАН Дмитрий Кувалин,
Еще одна важнейшая функция государства — поддержка процессов экономического развития в стране. Правда, в данном случае далеко не все зависит от государства. На темпы и качество экономического роста сильно влияют также поведение и хозяйственная деятельность бизнеса и населения, а также многочисленные внешние обстоятельства — географические и климатические особенности страны, цены мировых рынков на продукты национального экспорта, структурные сдвиги в мировой экономике, стихийные бедствия, военные действия и т. п.
Старший научный сотрудник ИНП РАН Петр Лавриненко
Старший научный сотрудник ИНП РАН Петр Лавриненко
Однако есть области экономики, где ситуация практически полностью определяется качеством государственной политики. Это прежде всего сфера государственных финансов. Обязанности государства в этой сфере велики и разнообразны — сбор налогов, формирование и исполнение бюджета, поддержание порядка в денежной системе, регулирование обменного курса национальной валюты и ставок по кредитам, надзор за банковским сектором и прочее. Все эти элементы государственной макрофинансовой политики обсуждаются много и часто. Но есть еще один немаловажный сюжет, о котором у нас в стране говорят редко. Это сюжет о взыскании долгов, которые другие страны накопили перед Россией.
Недостаток информации об этом сюжете порождает много вопросов как у широкой публики, так и у экспертов, причем зачастую эти вопросы сопровождаются негативными комментариями. Основания для такого негативного настроя, безусловно, имеются.
В нашем прошлом было немало неудачных и даже провальных решений, связанных с кредитованием тех или иных зарубежных контрагентов.
В частности, можно вспомнить о массовом прощении огромных долгов, накопленных разными странами перед Советским Союзом, а также о не слишком осторожном размещении существенной части наших международных резервов в ныне враждебных государствах. Впрочем, в большинстве случаев упомянутые выше негативные комментарии носят эмоциональный характер и не основаны на серьезных исследованиях. В этой связи есть смысл поглубже проанализировать ситуацию с зарубежными долгами перед Россией.
С одной стороны, трансграничное кредитование с целью получить в дальнейшем финансовые и политические бонусы — действие абсолютно нормальное и широко распространенное во всем мире. Если потенциальной заемщик внушает доверие, ему охотно дают взаймы и иностранные государства, и зарубежный бизнес, и даже частные лица из других стран. С другой стороны, это обстоятельство не отменяет вопроса о том, насколько эффективно та или иная страна работает со своими иностранными должниками.
Сразу скажем, что понятие задолженности перед Россией мы предлагаем понимать максимально широко. То есть речь не только о займах, выданных Россией другим странам по линии межгосударственных отношений, но и о многих других ситуациях. В частности, в перечень долгов перед Россией должны быть включены: незаконно замороженная часть российских золотовалютных резервов со всеми невыплаченными процентами; отобранные или заблокированные за рубежом активы российских компаний и граждан; потенциальные компенсационные выплаты и штрафные санкции за ущерб, нанесенный незаконными действиями российскому государству и его гражданам.
Эта совокупная задолженность — очень серьезный по масштабам ресурс. В нынешних непростых геополитических и макроэкономических обстоятельствах грамотная политика по взысканию долгов будет способствовать решению целого ряда проблем нашей страны. Во-первых, появятся дополнительные ресурсы для финансирования внутреннего развития. Во-вторых, возникнут дополнительные рычаги давления, позволяющие расширить поддержку России в вопросах международной политики. В-третьих, будут созданы нужные для России прецеденты на будущее, что убедит наших партнеров впредь более ответственно относиться к своим обязательствам перед Россией.
Однако изучение ситуации показывает, что в настоящее время более или менее отлаженным может считаться только механизм по работе с кредитами, выданными по линии межгосударственных отношений. Роль главного агента России в этом вопросе выполняет федеральное Министерство финансов. Именно Минфин силами департамента государственного долга и государственных финансовых активов занимается переговорами о суммах и графиках погашения задолженности по межгосударственным (суверенным) кредитам, а также в случае необходимости переговорами о реструктуризации и списании таких долгов. В этом же ведомстве готовятся межправительственные соглашения по выдаче и погашению кредитов. Кроме того, Минфин отвечает за взаимодействие в рамках Парижского клуба кредиторов, где формируются общие для международного сообщества подходы к работе со странами-должниками.
Поскольку выдача межгосударственных кредитов — дело не только экономическое, но и политическое, в международных переговорах на эту тему обычно принимает участие и Министерство иностранных дел. Это связано с тем, что предоставление таких кредитов часто сопровождается дополнительными договоренностями по поводу военно-технического сотрудничества, взаимной политической поддержки, защиты интересов российских компаний в стране, которой выдается кредит, и т. п.
Вместе с тем когда речь идет о реструктуризации или частичном списании наиболее значимых по масштабам суверенных кредитов, то окончательные решения принимают президент и правительство России.
Возврат долгов перед Россией в соответствии с отечественным законодательством происходит через Внешэкономбанк (ВЭБ.РФ). Иными словами, если какая-либо страна погашает задолженность по кредитам, то деньги сначала поступают в ВЭБ, а уже потом банк перечисляет их в федеральный бюджет.
Многие договоренности о выдаче межгосударственных кредитов по понятным причинам носят конфиденциальный характер, поэтому эксперты смогут оценить эффективность проделанной работы только много лет спустя. Но в любом случае описанная система принятия решений по межгосударственным кредитам выглядит дееспособной и продолжает достаточно активно работать и сейчас.
В частности, в 2020–2024 годах наша страна выдала большие кредиты на строительство «Росатомом» АЭС в развивающихся странах. Как следствие, долг Египта за последние годы вырос в 6,5 раза (с $0,6 млрд до $4,1 млрд, АЭС «Эль-Дабаа»), долг Бангладеш — в 2,4 раза (с $3,3 млрд до $7,8 млрд, АЭС «Руппур»), долг Индии — в 1,6 раза (АЭС «Куданкулам»). Причем размеры этой задолженности продолжат расти вплоть до окончания строительства. Например, полный размер кредита для строительства АЭС в Бангладеш — $11,4 млрд. Россия посредством кредитов не просто финансирует другие страны, а фактически расширяет пространство своего экономического, технологического и политического влияния в мире. Теоретически такой подход влечет за собой значительные долгосрочные выигрыши для российской экономики, обеспечивая многолетний поток заказов на отечественные технологические решения, машины и оборудование для атомной отрасли, иные виды товаров и услуг. Однако на практике многое зависит от добросовестности и внутренней политической устойчивости стран-партнеров, взявших кредиты.
В прошлом было немало ситуаций, когда страны-должники отказывались от выполнения тех или иных обязательств, причем не только финансовых. Например, судя по базе данных Всемирного банка, Афганистан, Сирия, Йемен, Эфиопия и Камбоджа, несмотря на многомиллиардные списания в 2000-е годы, до сих пор имеют в совокупности $3,2 млрд долгов перед Россией. Однако никакого движения по этим долгам нет, их сумма не менялась уже на протяжении 6–12 лет. В первую очередь это связано с огромными внутриполитическими трудностями перечисленных стран, которые выражались в гражданских войнах и войнах с соседями, силовой смене правящих режимов, сепаратизме и т. п. Новые режимы, как правило, отказывались выполнять обязательства, взятые на себя прежними властями, или фактически замораживали процесс выплаты долгов, ссылаясь на экономические трудности.
А всего в базе данных Всемирного банка по состоянию на 2024 год учтено $28,9 млрд долгов, которые перед Россией имели 37 государств. Однако в этих списках нет, например, Кубы, Венесуэлы, КНДР, Ливии, Анголы и Монголии, а это еще примерно $40–50 млрд исторических обязательств, частично списанных или «забытых». При этом очевидно, что долги перед Россией, накопленные той же Ливией, также следует считать безнадежными. Да и вообще за последние годы только Республика Беларусь смогла за счет регулярных платежей сократить сумму своего долга перед Россией с $8,5 млрд до $7,6 млрд.
В настоящий момент системная работа по суверенным долгам перед Россией продолжается. Например, в 2020 году правительством РФ были утверждены новые правила предоставления двусторонних государственных кредитов, в рамках которых одним из ключевых принципов стала «экономическая и коммерческая целесообразность». В этой связи можно предполагать, что эффективность политики по выдаче межгосударственных кредитов будет постепенно улучшаться.
Однако когда речь идет о других формах задолженности перед Россией, то четкого системного подхода к работе с этими долгами пока не просматривается. Не детализирована наша принципиальная позиция по таким долгам, не разработана соответствующая государственная политика, во многих случаях не назначены ответственные органы власти, есть серьезные проблемы с межведомственным взаимодействием и т. д.
Такое положение дел трудно считать удовлетворительным, особенно если учесть размеры этой задолженности. Одна только сумма незаконно замороженных недружественными странами российских международных резервов составляет около $300 млрд. Это в несколько раз выше, чем общая сумма текущей задолженности перед Россией по суверенным кредитам. Причем если суверенные долги, несмотря на солидную номинальную величину, в большинстве своем близки к безнадежным, то задолженность по международным резервам России не возвращают абсолютно платежеспособные страны.
В настоящий момент недружественные страны категорически отказываются размораживать незаконно заблокированную часть российских международных резервов. Более того, в ряде стран продолжают искать способы полностью конфисковать эти активы. По большому счету, от более активных конфискационных попыток западные страны удерживает только то обстоятельство, что под контролем российских властей на территории нашей страны находятся иностранные активы, оценка которых колеблется в диапазоне от $288 млрд до $500 млрд. Блокировка активов уже влечет за собой прямой ущерб для России. Так, например, за период с 2024 года бельгийский депозитарий Euroclear, где хранится от $195 млрд до $210 млрд замороженных российских активов, уже отправил Украине примерно €6,6 млрд начисленных процентных платежей и планирует продолжить эти действия. Кроме того, после введения в 2022 году санкций против ВЭБ.РФ — главного платежного агента России — фактические процентные поступления от иностранных государств упали в четыре-пять раз. Многие суверенные должники не отказываются платить, они просто технически не могут перевести деньги в ВЭБ.
В современных условиях вряд ли стоит ожидать быстрого возврата заблокированных российских международных резервов, однако всеобъемлющие и детальные претензии, связанные с незаконными действиями недружественных стран, должны готовиться уже сейчас с привлечением широкого круга юристов, финансистов и макроэкономистов. Кроме того, должны готовиться претензии по поводу ущерба, нанесенного нашей стране прочими антироссийскими санкциями. При подготовке таких претензий необходимо оценивать все виды понесенного Россией ущерба, обосновывать штрафы за просрочку платежей, предлагать альтернативные варианты компенсаций за нанесенный урон (условно говоря, можно требовать выплат не только деньгами, но и материальными активами).
Еще одно обязательное действие — назначение федеральных ведомств, ответственных за оценку ущерба и подготовку претензий во всех сферах, связанных с антироссийскими санкциями, и наделение этих ведомств соответствующими полномочиями.
Суть и масштаб подготавливаемых претензий не должны скрываться.
Наоборот, надо настойчиво доводить до недружественных государств, с какими долгосрочными рисками они могут столкнуться в случае продолжения санкционной политики.
Это знание само по себе может оказать отрезвляющее воздействие на злонамеренно настроенных оппонентов.
Предельных сроков по возврату долгов и уплате компенсаций также не должно устанавливаться. Если потребуется, соответствующую деятельность надо вести десятилетиями и даже столетиями.
В любом случае стартовые позиции по взысканию долгов и получению компенсаций должны быть предельно жесткими, а смягчение этих позиций само по себе должно быть предметом переговоров.
Представляется, что вполне уместно будет готовить официальные претензии не только к зарубежным государствам и правительствам, но и по отношению к чиновникам, ставшим инициаторами и исполнителями дискриминационных мер.
Также более активно должны защищаться интересы российских компаний и граждан, которые лишились части своих зарубежных активов по национальному признаку. Да, можно говорить о том, что за свои ошибки, связанные с покупкой активов за рубежом, частные лица должны отвечать сами, а не просить помощи у российского государства. Но, во-первых, это дело принципа: надо добиться того, чтобы власти других стран избавились от привычки обижать наш бизнес и наших граждан. Во-вторых, поддержка наших граждан за рубежом — это еще один хороший рычаг давления на оппонентов в разных международных экономических и политических спорах.
Будет правильно, если структуры государственной власти помогут российскому бизнесу и российским гражданам в оценке понесенного ущерба и предъявлении претензий, а также во взыскании этого ущерба в пределах своих полномочий. Подобная централизованная поддержка может потребоваться в самых разных ситуациях — от формулирования жалоб на незаконную заморозку активов или конфискацию частной собственности до расчета компенсаций за дискриминационные меры в отношении российских граждан.
Скорее всего, масштабные эффекты от жесткой политики по взысканию долгов перед Россией и ее гражданами будут получены только в долгосрочной перспективе. Однако в любом случае это надо делать, ибо, как когда-то говаривали американские гангстеры, «добрым словом и пистолетом можно добиться гораздо большего, чем просто добрым словом».