"Власть" завершает публикацию материалов, рассказывающих об изменениях последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз обозреватель Игорь Федюкин подводит итоги президентства Владимира Путина.
Полгода назад, когда "Власть" только начала подводить итоги, вопросов, на которые мы хотели получить ответы, было два. Один — частный: что именно изменилось в стране за прошедшие восемь лет и как эти изменения связаны с действиями возглавляемой Владимиром Путиным исполнительной власти? Второй — общий: обладают ли эти изменения общими чертами, единой стилистикой, позволяющей назвать подходящий к концу период "эпохой Путина"?
При этом "Власть" с самого начала решила не говорить о политике и идеологии: делать объективные и убедительные выводы здесь трудно. Поэтому мы придерживались двух принципов. Во-первых, наша оценка Владимира Путина — это оценка реализации им его же собственных планов, публично и официально сформулированных на начальном этапе президентства. Мы пытались понять, сделал ли он то, что обещал. Во-вторых, мы решили говорить только о тех результатах, которые можно измерить в цифрах, взятых из официальной статистики или специальных исследований, проводившихся, как правило, по заказу самих же органов власти.
Социальная сфера
Подведение итогов мы не случайно начали с социальной политики. Именно Владимир Путин на посту главы государства стал открыто говорить о проблеме бедности в стране; рост уровня жизни российских граждан он называет сейчас одним из главных своих достижений. Но, между прочим, помимо удвоения ВВП программные документы 2000 года предполагали и сокращение вдвое уровня бедности. Задачу эту удалось решить: если в 2000 году доходы ниже прожиточного минимума были у 29% россиян, то в 2006 году — только у 15,3%. Это неудивительно: доходы россиян за тот же период увеличились почти вдвое. Другое дело, что росли не только доходы, но и неравенство: доходы 20% наиболее зажиточных российских домохозяйств были в 2006 году в 6 раз выше, чем доходы 20% наименее обеспеченных. Для сравнения: еще в 2005 году этот показатель составлял 5,2. Еще более опасна другая тенденция — появление системной, так называемой поколенческой бедности, которая обусловлена уже не общей ситуацией в экономике, а неспособностью конкретных семей к экономической активности, их социальной деградацией. По оценкам Независимого института социальной политики, в настоящее время проблема "поколенческой" бедности затрагивает 9-10% российских семей.
Дело в том, что за последние восемь лет государство так и не научилось пользоваться инструментами социальной политики. По такому показателю, как отношение социальных расходов к размеру ВВП, Россия еще в 2002 году была впереди всех развивающихся стран. Только с 2005 по 2006 год объем государственных трансфертов (социальных перечислений) гражданам вырос на 6% и достиг самого высокого уровня с 1992 года. Но деньги эти тратятся неэффективно. "Дети министров могут обойтись без детского пособия, а жены банкиров — без пособия по безработице",— заявил Путин еще в первом президентском послании. Однако построить систему адресной социальной помощи так и не удалось. По подсчетам Всемирного банка, в 2004 году на программы социальной помощи в стране было израсходовано 400 млрд руб., но только 80 млрд из них пошли непосредственно на помощь беднейшим слоям населения, на детские пособия и жилищные субсидии.
Образование и наука
В первые же годы президентства Владимира Путина были сформулированы и основные принципы реформы образования: начались эксперименты с ЕГЭ, ГИФО (образовательными ваучерами), подушным финансированием школ, переходом на систему "бакалавр-магистр", интеграцией вузов с академическими НИИ. Реформы, однако, идут со скрипом. Эксперимент по ГИФО был прекращен еще в 2005 году, законопроект о введении системы "бакалавр-магистр" подписан только осенью 2007 года. Уровень оплаты труда работников образования по-прежнему составляет 60-70% от средней зарплаты по России, что делает неизбежными кадровую деградацию и коррупцию. Все ускоряется и сокращение научного потенциала: по данным ГУ ВШЭ, сейчас менее 16% преподавателей российской высшей школы ведут исследования.
Похожая ситуация наблюдается и в науке. В принятых еще в 2002 году "Основах политики РФ в области развития науки и технологий до 2010 года" ставились такие цели, как повышение востребованности инноваций, адаптация научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики, усиление вузовской науки. Данные, однако, показывают, что сегодня Россия все менее заметна на мировом научном рынке. Ассигнования на фундаментальные исследования увеличились в 2000-х многократно, однако увеличение это сопровождалось не ростом, а, наоборот, снижением числа публикаций российских ученых. Не удалось решить и кадровые проблемы российской науки. Вместе с тем страна превращается в нетто-импортера технологий: растущий спрос на инновации, который демонстрируют некоторые отрасли промышленности, удовлетворяется, как правило, за счет импорта технологий и оборудования.
Демография
Поправки, касающиеся демографии, Путин внес в Концепцию национальной безопасности еще 10 января 2000 года, только приступив к исполнению президентских обязанностей. В 2001 году на их основе была принята Концепция демографического развития РФ на период до 2015 года. Некоторое улучшение в этой области за последние годы, несомненно, произошло. Одно из самых заметных достижений — снижение младенческой смертности, то есть числа детей, умерших в возрасте до одного года. По официальным данным, в 2000 году на 1000 младенцев приходилось 15,3 умершего, в 2005 году — 11. Впрочем, и этот уровень недопустимо высок: например, во Франции в 2003 году из 1000 младенцев умирали лишь 4. По состоянию на 2006 год несколько выросла и ожидаемая продолжительность жизни.
И самое главное, действительно повысилась рождаемость. Общий коэффициент рождаемости (количество новорожденных на 1000 человек) в России достиг минимума в 1999 году, составив 8,3. Рост же начался уже в 2000 году, то есть еще до того, как могли подействовать принятые государством меры по поддержке рождаемости. Могли ли они подействовать — другой вопрос. Размер единовременного пособия при рождении ребенка или ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком вырос на сотни процентов, однако выплачиваемые суммы остались на удивление небольшими. Например, ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком, которое по здравому смыслу должно компенсировать женщинам потерю заработка, составляло в 2004 году лишь 500 руб. Это около 21% от прожиточного минимума (2376 руб. в 2004 году), или 8% от среднедушевого денежного дохода (6410,3 руб. в 2004 году).
Здравоохранение
В области здравоохранения задачи по масштабной модернизации отрасли были поставлены еще в "программе Грефа", однако в первые четыре года президентства Владимира Путина активных действий по их выполнению не наблюдалось. В 2004 году в послании президента Федеральному собранию были обозначены ключевые направления развития: разработка стандартов медицинских услуг, переход от сметного принципа содержания медицинских учреждений к оплате за объем и качество оказанной медицинской помощи, создание стимулов к развитию добровольного страхования. Однако планы эти встретили сопротивление самой отрасли, а после неудачной монетизации льгот правительство и вовсе решило воздержаться от любых действий, способных вызвать негативную реакцию населения. В итоге государственные расходы на здравоохранение за последние восемь лет заметно возросли — с 2,7% ВВП в 1999 году до 3,5% в 2006-м, или на 76% в реальном выражении. Но эффективность этих затрат, похоже, невелика. Изменения в доступности бесплатной медицинской помощи и ее качестве мало ощутимы, а показатели общей заболеваемости продолжают расти.
Армия
Принципиальной задачей с первых же дней своего президентства Владимир Путин объявил создание сильной России. Прежде всего — особенно на фоне чеченского конфликта — бросался в глаза кризис в армии, несоответствие ее текущего состояния и структуры стоящим перед ней задачам. Необходимость военной реформы была очевидной, и ее программа разрабатывалась ближайшим соратником президента Сергеем Ивановым, ставшим вскоре министром обороны.
Успехи в этой области были, однако, ограниченными. План перехода армии на комплектование по контракту не выполняется. Не удалось до сих пор наладить и перевооружение армии. Особенно интересно дела обстоят с финансированием армии. Хотя номинально оно растет, следует помнить, что рост цен на оборонную продукцию существенно опережает рост потребительских цен. Поэтому в реальном выражении картина меняется. Не случайно российские военные летчики до сих пор очень мало летают: в начале 2000 года — в среднем 12 часов в год, в 2005 году — 25 часов, к началу 2007 года — 40 часов), а военные моряки редко выходят в море. На протяжении нескольких последних лет в федеральном бюджете выделялось лишь 60-70% средств, необходимых для вещевого обеспечения армии.
Внешняя политика
Для усиления позиций на мировой арене условия в начале 2000-х складывались очень благоприятные: влияние России росло вслед за ростом цен на нефть. России удалось самоутвердиться в роли отдельно стоящей великой державы, однако результаты собственно внешнеполитической деятельности выглядят скромнее. Попытка РФ встроиться в Запад на своих условиях оказалась неудачной, а на условиях США и ЕС — неприемлемой для Москвы. Политические отношения с США и большинством стран ЕС остаются натянутыми.
Госаппарат
Ключевым элементом курса на укрепление государства было в понимании Владимира Путина и повышение дееспособности госаппарата. В 2000 году ситуация здесь, по словам президента, была критической: он говорил о "вакууме власти" и "приватизации государства". Одной из главных причин недееспособности, по словам Путина, были избыточность и неупорядоченность функций государственных органов. Говоря об избыточности, следует признать, что сокращения числа чиновников не произошло — наоборот, в последние восемь лет оно неуклонно росло: только за 2006 год чиновников стало больше на 7,9%. При этом только за первое полугодие 2007 года средняя зарплата работников федеральных органов исполнительной власти выросла на рекордные 37% и достигла 15 803 руб.
Некоторого успеха удалось достичь в области дебюрократизации и улучшения условий для ведения бизнеса, на которые был направлен целый пакет принятых в 2001-2003 годах законов. В целом, однако, лишь половина фирм сейчас проходит регистрацию в установленные сроки и лишь половина выдаваемых лицензий соответствует всем требованиям закона. Более того, в 2006 году ситуация стала ухудшаться: снова возросли продолжительность регистрации и доля фирм, использующих связи или подарки для того, чтобы зарегистрироваться.
Наиболее масштабной попыткой навести порядок в работе госаппарата стала так называемая административная реформа. Реформа эта продолжается до сих пор: уже в феврале 2008 года ее срок был продлен до 2010 года. Однако значительные ее элементы уже признаны несостоятельными самим президентом — в первую очередь выделение агентств и служб из состава министерств. Другим важным направлением административной реформы была регламентация предоставления государственных услуг. В ноябре сама статс-секретарь МЭРТа Анна Попова признала, что, хотя по регламенту регистрация права на недвижимость должна занимать 10 дней, "фактический срок получения услуги по регистрации земельных участков доходит до 10-12 месяцев". "Без привлечения посредников получить госуслугу практически невозможно",— говорится в докладе Поповой. И действительно, по данным фонда "Индем", если в 2001 году коррупционный рынок был на треть меньше годового дохода федерального бюджета, то в 2005 году он превосходил его в 2,66 раза.
Главный вывод по итогам восьми лет пребывания Владимира Путина у власти заключается, таким образом, в том, что модернизация страны не состоялась. "План Путина" существовал уже в 2000 году: у президента уже тогда было проработанное понимание действий для развития ключевых отраслей. По ряду направлений действительно удалось добиться успехов, в частности заметный рост финансирования во многих сферах позволил отчасти сгладить остроту проблем. Однако среди множества реформаторских планов нам не удалось найти ни одного, который был бы полностью выполнен. Ни одну из отраслей не удалось перевести на действительно новые рельсы, как это предполагалось восемь лет назад. В результате сегодня перед Россией стоят все те же проблемы и задачи, которые стояли перед ней в начале президентства Владимира Путина.
*Материал о социальной сфере см. в N36, о сфере образования — в N38, о демографической ситуации — в N40, о положении в армии — в N42, о сельском хозяйстве — в N44, о науке — в N46, о здравоохранении — в N48, о государственном аппарате — в N50 за 2007 год, о внешней политике — в N3, о федеративном устройстве — в N5 за 2008 год.
"Мы не достигли того, на что были способны"
Опрошенные "Властью" эксперты признают, что многие реформы Владимира Путина закончились неудачей, однако неудачи эти объясняют "неправильным" менталитетом российских граждан.
Игорь Юргенс, председатель совета директоров банка "Ренессанс Капитал":
— У Путина в 2000 году был четкий план действий: в экономике, к примеру, это была "программа Грефа". Он пришел с пониманием того, какие командные высоты хотел взять. Жизнь, конечно, внесла свои коррективы, но все намеченное Владимир Путин последовательно реализовал. Единственное, он не справился с задачей строительства саморегулируемой модели власти. Я думаю, что он возлагал большие надежды на возможность диалога как с левыми, так и с правыми, которые могли бы друг друга уравновесить, и в результате получилось бы что-то похожее на англосаксонскую модель регулярно сменяемой власти. Но сделать этого Путину не удалось. Не состоялась и реформа госаппарата, направленная на повышение его эффективности. Вместо сокращения, он наоборот разросся, особенно на региональном уровне. Задуманная трехступенчатость — министерства, службы и агентства — на бумаге выглядела правильно, а на деле не сработала.
Наше общество сильно изменилось с 2000 года по своей структуре, окончательно сформировался средний класс. У людей появилась собственность, и они понимают, что это и есть источник их стабильности. Но разрыв между низшими и высшими слоями общества по-прежнему значителен, и как только произойдет какой-нибудь обвал в экономике, это ощущение несправедливости непременно скажется. Необходим механизм перераспределения доходов, который не разрушал бы экономику и вместе с тем устраивал бы население. В целом, все неудачи последних восьми лет, как мне кажется, связаны с менталитетом наших людей. Мы — пирамидальная нация: когда нас собирается больше трех человек, нам необходим начальник.
Олег Вьюгин, председатель совета директоров МДМ-банка, бывший руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам:
— Сейчас я, пожалуй, уже и не вспомню, что обещал Путин восемь лет назад. Но тем не менее экономический успех реформ, которые проведены в этот период, заметен. К примеру, удвоился ВВП. А то, что не все задуманное было реализовано, то это не вина Путина. За последние восемь лет и жизнь наша изменилась, и общество. Люди стали более уверены в себе, а бизнес — более агрессивным. Да и цинизм превалирует во всем. Но это никакого отношения к президентству не имеет — это следствие естественного процесса развития общества.
Евгений Ясин, научный руководитель Высшей школы экономики:
— Я не думаю, что у Путина в 2000 году был какой-то конкретный план или видение будущего страны. Но уже с первых шагов стало понятно: он взял командование на себя и разрабатывает четкий план развития. Однако планы его за эти восемь лет были реализованы всего на 20%.
Путину удалось добиться политической стабильности, хотя для этого особых реформ не требовалось — достаточно было того, что президент молод, здоров, хорошо говорит, летает на истребителе. Да и первые шаги по реформированию системы он делал в правильном направлении: привел в соответствие региональные и федеральное законодательство, принял законы о муниципальном образовании, реформировал Совет федерации. Это тоже обеспечивало стабильность. Кроме того, в стране была проведена налоговая реформа, введена плоская шкала подоходного налога, что обеспечило поступления средств в бюджет. Кроме того, во времена правления Путина были доведены до ума Налоговый и Земельные кодексы.
А вот список неудач у Путина гораздо длиннее, и нет толку их перечислять. Ведь жизненно необходимые стране реформы из-за их непопулярности так и не были проведены. Боялись не угодить народу. Конечно, я не могу сказать, что процесс демократизации страны у нас остановлен. Но в части формирования политической системы Россия сделала несколько шагов назад.
Александр Аузан, президент Института национального проекта:
— Главная положительная составляющая путинского правления, спланированная и обозначенная еще во время первого срока,— высокая динамика экономического роста. Причем эта динамика была обусловлена не только и не столько внешней конъюнктурой, сколько конъюнктурой внутренней. Огромной заслугой можно было бы считать снижение административных издержек. Правда, потом, в связи с неудачной административной реформой, они снова возросли. Показательный факт: налоговые ставки снижались, а давление налогового администрирования возрастало, нивелируя налоговые послабления.
Почти такой же противоречивой была и социально-экономическая политика. Безусловно, рост реальных доходов ощутим. Однако этот рост был неравномерен, как следствие, вырос и индекс Джини (показатель, характеризующий неравенство доходов населения, то есть степень отклонения фактического распределения денежных доходов от равномерного.— "Власть"). Этому способствовали и неудачные социальные реформы, к примеру монетизация льгот или реформа ОМС. Следствием этого стало скрытое социальное напряжение. Ведь опасно не то, когда низам нечего есть. Опасность возникает, когда не работают социальные лифты, и низы не имеют возможности изменить свой социальный статус. Отрицательным итогом путинского правления как раз и стало то, что эти социальные лифты отказали.
Вообще, правление Путина, согласно всем политологическим канонам, можно назвать реакцией. Известно, что реакция неизбежно следует за революционными потрясениями и сглаживает их отрицательные стороны. Политической и экономической функцией Путина было обретение стабильности, и он эту функцию выполнил. Однако во время второго президентского срока позитивная функция реакции сошла на нет. Политическое закручивание гаек привело к тому, что государство и общество стали более статичными и неповоротливыми. Тут следует также вспомнить, что за реакцией часто следует реставрация, то есть возвращение старых или, возможно, устаревших институтов. В части госкапитализма и партстроительства это происходит уже сейчас.
Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа ФБК:
— За время правления Владимиру Путину удалось обеспечить заметный экономический рост. Реальные денежные доходы населения значительно возросли. В течение семи лет, за исключением 2007 года, последовательно снижалась инфляция. И благодаря национальным проектам было привлечено внимание к проблемным областям.
Что касается неудач, то здесь я бы сказал, что не удалось сократить неравенство в доходах людей. Кроме того, мы не достигли того, на что были способны. Задача удвоения ВВП, которая прозвучала в 2003 году, очевидно, к 2010 году выполнена не будет. И дело не просто в том, что не получилось удвоить ВВП, а в том, что не получилось выйти на те темпы экономического роста, к которым мы были готовы. Это около 8-10%, а не те 7%, о которых все говорили. Именно такими темпами сегодня развиваются Китай, Индия и Казахстан. У нас же никогда темпа роста ВВП выше 6,5% в год даже в планах не было. А экономика утверждала обратное: она может развиваться быстрее. Даже в 2003 году рост был 7,3% при запланированных 5-6%. Получается, экономика демонстрировала высокий потенциал роста, а мы не давали ей расти.
Административная, пенсионная и реформа ЖКХ не получились из-за допущенных ошибок. Административная реформа в 2004 году должна была создать систему мотиваций, чтобы административную должность не рассматривали как инструмент извлечения административной статусной ренты. А у нас все свелось к структурной перетряске. В сфере ЖКХ не получилось создать конкуренцию. Остро стоит и проблема коррупции, об этом говорят данные об экономической преступности в стране и факты по ряду министерств и ведомств.
Если сравнивать два общества, тогда и сейчас, то разница, конечно, очевидна. Мы немного стали забывать 1998 год. Люди сегодня удовлетворены качеством жизни, материальный достаток растет. Но общество стало более аполитичным. Не думаю, что это хорошо.
