полемика
Страна "медвежьих углов"
На недавнем заседании Госсовета президент Путин заявил, что в России не должно быть медвежьих углов, страна должна развиваться более равномерно. Но, во-первых, медвежьи углы в России были всегда — это следствие ее протяженности и слабой освоенности. В плотно заселенной Западной Европе перепады развития между центрами и периферией более сглажены. Нам же потребуются колоссальные средства на расширение сети дорог и приведение в порядок существующих, без этого медвежьи углы никуда не денутся. По расчетам сотрудников Института географии Т. Нефедовой и А. Трейвиша, измеривших перепады социально-экономических показателей по муниципалитетам, даже в европейской части медвежьи углы занимают треть ее территории, не говоря уже о востоке страны.
Во-вторых, задача постепенного вытягивания отсталой периферии может решаться только в совокупности с задачей экономического развития городов-центров — от крупнейших до местных. Именно города, в которых концентрируются экономические ресурсы и человеческий капитал, способны транслировать нововведения в окружающее пространство, медленно подтягивая за собой сначала полупериферийные, а затем и более удаленные пространства. А с медвежьих углов начинать бесполезно — реформы и ресурсы опять "увязнут в пространстве". Необходима поддержка жизнеспособности городов, а для этого — повышение их финансовой самостоятельности и укрепления местного самоуправления. Вместо того власти продолжают укреплять федеральный бюджет и строить вертикаль до самого низа, наращивая перераспределение.
Нужно ли выравнивание?
В-третьих, поставленная президентом задача выравнивания территорий идет вразрез с доминирующей тенденцией пространственного развития. Как показывают цифры, весь переходный период происходило нарастание региональных различий, и не только в экономических показателях (душевом ВРП, инвестициях), но и в уровне безработицы, ожидаемой продолжительности жизни. Выросла дистанция не только между богатыми и бедными регионами, от нескольких лидеров (Москвы и нефтегазовых автономных округов) все более отстает подавляющее большинство субъектов РФ.
В начале 2000-х годов удалось немного сократить региональные различия в доходах и уровне бедности, но только благодаря мощному перераспределению федеральных средств. Однако с 2003 года неравенство в доходах вновь нарастает из-за перехода страны к нефтяному типу экономического роста, обеспечивающему явные преимущества лишь нескольким сырьевым регионам и федеральным городам. Раньше или позже придется признать: политика выравнивания неэффективна, ведь на каждый процент выравнивания бюджетной обеспеченности нужно все больше перераспределяемых бюджетных средств.
Многотрудная задача выравнивания, как и борьбы с бедностью, решения не имеет в принципе. Пространству свойственно развиваться неравномерно, поскольку неравномерно распределены позитивные факторы территориального развития. Там, где они концентрируются, например в крупных агломерациях, получается по Шукшину: "В огороде все так и прет". Там, где позитивных факторов (выгодное географическое положение, развитая инфраструктура, мобильное и образованное население, наконец, экспортные ресурсы) мало, там даже огромные инвестиции не гарантируют устойчивого развития. Вспомним выросшие по плану города на востоке страны. Сейчас только самые экспортно-сырьевые из них чувствуют себя неплохо, но благодарить за это нужно не планы, а ресурсы.
Точки роста или снятие барьеров?
Следует иметь в виду, что разнообразные территориальные программы имеют весьма ограниченное влияние по сравнению с инерционными тенденциями пространственного развития. Западная наука и госуправление переболели дирижизмом к 1960-1970-м годам, убедившись, что "точки роста", создаваемые в депрессивных, слаборазвитых районах путем строительства современных производств, чаще всего остаются "окуклившимся" инородным телом и слабо влияют на развитие окружающей территории. Мощные нефтеперерабатывающие заводы, построенные на юге Италии в 1960-е, работают, а Калабрия как была отстающим регионом, так им и осталась. Немногим более эффективен опыт "забрасывания" в глушь новых столиц — пространство оживает только вблизи них. Бесконечно цитируемый у нас опыт развития отсталого района в США, долины реки Теннесси, под управлением специально созданной государством компании был осуществлен в 1930-е годы и никогда более не повторялся, степень госрегулирования сочли чрезмерной.
А вот опыт экономического рывка Ирландии в 1990-е годы был бы крайне полезен. Руководитель департамента министерства промышленности Юджин Стюарт утверждал в российской прессе, что главным фактором успеха оказалось не столько использование механизма свободных экономических зон, сколько общее улучшение институциональной среды: инвестиции государства в образование, низкий налог на прибыль, поддержка иностранных инвесторов, упрощение административных процедур, способность властей понимать нужды и барьеры развития бизнеса. Создание институциональной среды и инфраструктуры, привлекательных для инвестиций бизнеса, остается самым эффективным способом.
Предложенные на заседании Госсовета механизмы планирования и закон о региональном развитии нужны для выбора приоритетных для государства территорий. Если следовать рациональной логике и поддерживать уже сформировавшиеся точки роста, то "адреса" вычисляются по динамике развития. Это внешняя периферия крупнейших агломераций (стыки Московской и Ленинградской областей с соседними областями вдоль транспортных магистралей), другие крупные городские агломерации, приморский транзитный юг, 10-12 более развитых регионов с лучшим качеством институтов и человеческого капитала (Самарская, Пермская, Томская области и др.).
Россия в обозримой перспективе останется страной очень неравномерного развития, мало отличаясь в этом от Бразилии и Китая. Это придется признать и постараться обеспечить сочетание стимулов развития с допустимым уровнем рисков. Механизмы финансового перераспределения могут лишь удерживать неравенство на социально приемлемом уровне. Нужна поддержка территориальной мобильности населения, причем не модные планы миграций с геополитическими целями, а снятие барьеров для переезда туда, куда людям хочется ехать, где есть работа и более высокие заработки. Создание же новых индустриальных точек роста на востоке — это повтор давней освоенческой стратегии развития, может быть, временно необходимый, но принципиально ничего не меняющий. Пространство, и не только в России, развивается по своим законам.