— Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) из года в год исполняется на 20-30%, что делает госинвестиции неэффективными. В чем, по вашему мнению, причина — в плохом исполнении или в самой системе?
— Мы являемся заложниками концепции, которая была принята еще в начале 90-х для регулирования госинвестиций. Это концепция так называемого раздельного бюджета. Суть ее в том, что в составе бюджета выделяется особая часть, которая определяется как "инвестиции" в те или иные отрасли или иногда в целом "расходы на развитие". Сфера таких "особых" расходов обычно не определена, а критерии отбора проектов не формализованы: фактически заранее решается только вопрос о том, какая общая сумма должна быть распределена между ними вне общих бюджетных процедур. Начиная с 30-х годов многие страны пытались применять такой подход. Однако к концу 80-х годов все признали, что он приводит к одному результату: выделенные таким образом "особые" инвестиции имеют тенденцию к постоянному росту при одновременном ухудшении их качества.
— Почему это происходит?
— Во-первых, чем выше уровень развития экономики, тем сложнее отделить "обычные" расходы от "расходов на развитие". Например, расходы на образование в долгосрочном плане могут оказаться более эффективными, чем любые инвестиционные проекты. Критерии выработки и сравнения бюджетных приоритетов оказываются искаженными. Во-вторых, при "двойном" бюджетировании каждое ведомство стремится представить свои запросы как "инвестиционные", а степень конкуренции между проектами и исполнителями оказывается низкой. В-третьих, размывается ответственность ведомств за достижение конкретных результатов. Главной их целью становится освоение того, что им удается выбить в громоздких, ежегодно повторяющихся процедурах согласований объектов и объемов их финансирования.
— То есть не исполнители виноваты?
— Конечно, есть проблемы и с исполнением. Но в целом главные распорядители бюджетных средств в рамках сложившейся системы не имеют ни стимулов, ни возможностей для повышения эффективности бюджетных инвестиций. Мы требуем от них результатов в их сфере деятельности, но инструментов и полномочий не даем. А недостаток полномочий оборачивается недостатком ответственности. Как следствие — распыление средств и недострой, а кто за это отвечает, неясно.
— Как Минфин предлагает изменить модель ФАИП?
— В подготовленных поправках в Бюджетный кодекс предлагается рассматривать и федеральные целевые программы (ФЦП), и инвестиционные объекты (ФАИП) как расходные обязательства. Если они объявлены, по ним приняты решения правительства, утверждена программа или инвестиционный проект — они должны быть исполнены в установленные сроки. Особо крупные объекты бюджетных инвестиций следовало бы отражать непосредственно в законе о бюджете. Большая часть объектов может отражаться отдельными видами расходов в составе сводной росписи. Это позволит резко повысить прозрачность бюджетных инвестиций на всех этапах бюджетного процесса — от составления проекта федерального бюджета до рассмотрения Федеральным собранием отчета на стадии его исполнения.
Кроме того, нет смысла каждый год пересогласовывать объемы расходов на уже принятые обязательства, если только по результатам мониторинга за реализацией ФЦП и инвестиционных проектов не принято решение об их изменении или прекращении по заранее установленной процедуре.
Следующий вопрос — возникновение новых обязательств по бюджетным инвестициям. Как правило, они носят долгосрочный характер и поэтому предлагается заручаться согласием законодателей на их принятие. Мы считаем, что правительство в составе материалов, прилагаемых к закону о бюджете, должно вносить концепции федеральных целевых программ или инвестиционных объектов. Если Федеральное собрание, приняв закон о федеральном бюджете, соглашается с этими предложениями и предусмотренными ассигнованиями, правительство получает право на утверждение этих новых программ и объектов. Они включаются в состав действующих расходных обязательств ведомств, которые обеспечивают их реализацию.
— А Дума не завязнет в обсуждении объектов?
— Во-первых, в любом случае новые объекты будут составлять лишь часть общего перечня; во-вторых, предлагается обсуждать их концепции, обоснованность и необходимость реализации, а не технические детали и тем более не объемы финансирования конкретных объектов. По нашему мнению, законодатели при рассмотрении проекта бюджета, безусловно, должны видеть все объекты бюджетных инвестиций, однако вопросы формирования их перечня и определения сметной стоимости — это компетенция правительства.
— Но все равно в ФАИП сейчас множество региональных объектов. Можно представить, какие дискуссии развернутся среди депутатов. Для региональных лоббистов залог их выживания — отчеты о выбитых строчках инвестиций на объекты.
— На федеральном уровне предлагается утверждать только объекты бюджетных инвестиций, относящиеся к федеральной собственности. Если же необходимо поддерживать развитие инфраструктуры регионального и местного значения, это следует делать за счет обусловленных субсидий, рассчитанных по формализованной процедуре. При этом по объектам региональной или муниципальной собственности, необходимым для реализации федеральных целевых программ, условия предоставления субсидий должны содержать требования о включении конкретных объектов в региональные или муниципальные программы. Но обычно большая часть объектов региональной и муниципальной собственности не имеет такой жесткой привязки к федеральным программам. Поэтому предлагается распределять по единым критериям долевые субсидии из федерального фонда софинансирования на объекты определенного типа, предоставив право субъектам федерации самостоятельно определять перечень этих объектов. Разумеется, они должны будут включать эти объекты в свои программы и бюджеты так, чтобы все было предельно прозрачно, обеспечено финансовыми ресурсами, проектной документацией. Таким образом резко возрастет эффективность работы каждого федерального рубля.
— Предложенные Минфином поправки к Бюджетному кодексу предусматривают утверждение федерального бюджета на три года. Как это скажется на госинвестициях?
— Инвестиционные проекты требуют длительной подготовки, а срок их реализации обычно выходит за пределы финансового года. Поэтому удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для повышения их эффективности. В нынешних условиях, когда перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд утверждается уже после начала финансового года, а объемы финансирования определяются только на один год, ведомствам и регионам крайне сложно планировать и организовывать свою работу с бюджетными инвестициями. Более того, с одной стороны, мы требуем от федеральных ведомств равномерного расходования бюджетных средств, от региональных властей — сведения к минимуму изменений в утвержденных бюджетах, а с другой стороны — фактически мешаем им в этом. Поэтому переход к среднесрочному финансовому планированию с ежегодным смещением планового периода на один год вперед и отражением в бюджетах и отчетности об их исполнении объектов инвестиций позволит не только повысить эффективность бюджетных инвестиций, но и укрепить финансовую дисциплину.