Мал инструмент, да тонок
Дмитрий Землянский о важности сохранения индивидуальных программ развития бедных регионов
О том, как некрупные расходы на поддержку отстающих субъектов РФ помогают консолидировать иные ресурсы и способствуют решению застарелых проблем — и почему применение этого инструмента следует продлить и расширить, в колонке для «Ъ» рассуждает директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС Дмитрий Землянский.
Фото: Личный архив Дмитрия Землянского
Фото: Александр Натрускин / РИА Новости
С 2020 года для десяти регионов России с невысокими показателями социально-экономического развития начал действовать новый на тот момент для российской управленческой практики инструмент точечной поддержки территорий — индивидуальные программы социально-экономического развития (ИПР).
Официально целью данных программ позиционируется создание в десяти выбранных регионах условий для опережающего социально-экономического развития и обеспечения реального роста инвестиций и денежных доходов населения, снижения бедности и безработицы. Хотя программы еще не завершены (по плану заканчиваются в конце наступившего 2024 года), уже можно сделать ряд выводов о ходе их реализации и о влиянии на развитие регионов. Наши исследования показывают, что, хотя объем финансовых средств, выделяемых каждому региону на реализацию программы, невелик (всего по 5 млрд руб. на регион на весь пятилетний срок реализации программы при условии предоставления строго не более 1 млрд руб. в год), индивидуальные программы играют для регионов значимую роль по ряду направлений.
Так, ИПР действительно показывают высокую эффективность как инструмент для преодоления специфических локальных, в том числе застарелых, проблем регионов, по которым долгое время не могло быть найдено оптимального решения.
В значительной части случаев это касается инфраструктурных и административных проблем мелкого масштаба. Однако решение таких проблем позволяет «расшить узкие места» и формирует основу для получения значимых системных эффектов в будущем. Например, в Республике Алтай за счет ИПР удалось профинансировать исследовательские и проектно-изыскательные работы по возрождению территории так и не реализованной ОЭЗ «Долина Алтая» в качестве новой инвестиционной площадки (построенная в зоне инфраструктура простаивала с начала 2010-х).
В пяти из десяти регионов в рамках программ (в том числе и как лоббистского ресурса) значимые региональные дороги были переданы в федеральную собственность, что позволило их отремонтировать — в результате в регионах заметно улучшилась транспортная связность, где-то увеличился турпоток, что повлекло за собой рост инвестиционной активности турбизнеса, развитие придорожных сервисов. Это немного для крупных индустриальных территорий, но для небольших регионов — очень заметные проекты.
Всеми регионами отмечается важная роль ИПР как инструмента поддержки, комплементарно дополняющего уже существующие федеральные инструменты или восполняющего нехватку таковых.
Большинство регионов использовали средства программ для внедрения у себя механизмов, являющихся прямой проекцией федеральных мер, которые до этого были им недоступны (из-за небольших масштабов экономики, отраслевой специфики, просто отсутствия проектно-сметной документации, ПСД). Так, почти все регионы воспользовались средствами ИПР для создания и капитализации региональных фондов развития промышленности, и в каждом из них к концу 2023 года средствами фондов воспользовались по несколько десятков предприятий.
Например, в Республике Алтай средства ИПР были направлены на поддержку предприятий по производству пантов маралов (а именно на повышение пантовой продуктивности) — специфической региональной и при этом высокомаржинальной отрасли, которая на федеральном уровне пока поддерживается не так активно.
За счет гибких возможностей использования и перераспределения выделяемых на программы средств ИПР позволили довести до конца многие социально значимые инфраструктурные проекты в регионах, в том числе и избежать недостроев в условиях удорожания строительства в последние годы.
Среди подобных объектов — аэропорт Йошкар-Ола, строительство пассажирского терминала которого реализуется частично на средства инфраструктурного бюджетного кредита, частично (включая разработку ПСД) — на средства ИПР.
Такие результаты позволяют судить об относительной успешности индивидуальных программ как адресного инструмента поддержки. Хотя программы, в силу небольших масштабов финансирования, вряд ли позволят кардинально поменять ситуацию и в несколько лет сделать эти регион развитыми, они заметно поддержали экономику слабых регионов в период турбулентности, начавшийся с 2020 года, и явно способствовали ликвидации ряда существенных локальных ограничений.
Это делает обоснованным продление ИПР на следующий период, однако в таком случае требуется и существенно донастроить процесс управления инструментом.
В частности, федеральным властям следует заранее, до старта нового цикла разработки программ, четко определить порядок, условия и критерии формирования и наполнения ИПР мероприятиями. Это позволит регионам тщательно продумать целевые ориентиры своих программ, сфокусировать их на наиболее важных направлениях и тем самым позволит избежать излишнего числа последующих корректировок в документах ИПР.
Рационально передать основные полномочия по управлению реализацией индивидуальных программ социально-экономического развития «в одни руки», так как институт закрепления за регионами с ИПР ведомств-кураторов усложнил и удлинил сроки процедур согласования любых действий в рамках программ.
Целесообразно трансформировать систему отчетных показателей для регионов по соглашениям на получение федеральных трансфертов на реализацию программ, в частности уйти от показателя создания постоянных рабочих мест на 1 млн бюджетных расходов, поскольку он блокирует возможность финансирования за счет ИПР перспективных проектов, предполагающих создание сезонных рабочих мест или повышение производительности труда. Возможно, при формулировке целей следует отказаться от однотипного набора показателей, а учитывать специфику проблем и набор мероприятий каждого отдельного субъекта. Отбор регионов для разработки ИПР на новый цикл следовало бы сделать более обоснованным и прозрачным.
Наконец, если уж ставить целью ИПР достижение «опережающего социально-экономического развития» в регионах, то рационально задуматься об увеличении финансирования программ.
Не менее важно и то, что при преследовании амбициозных целей требуется более четкая регламентация правил использования выделяемых на ИПР федеральных денег. Установление четкого допустимого соотношения экономических и социальных мероприятий в программах, недопущение включения в индивидуальные программы социально-экономического развития мероприятий по финансированию ПСД без включения соответствующих документации проектов в ИПР предположительно смогут повысить эффективность ИПР как «удочки», т. е. источника средств для создания инфраструктуры для бизнеса и улучшения инвестиционного климата, избавиться от случаев использования программ в качестве «рыбы», когда федеральные финансы уходят на обеспечение текущих нужд или строительство объектов, не закладывающих основу для будущего наращивания инвестиционного, экономического и налогового потенциала.