член бюджетного комитета Госдумы, доктор экономических наук
"Страна имеет не бюджет, а протокол о намерениях"
— Госдума приняла бюджет-2006, который, судя по всему, придется скоро корректировать, поскольку из-за заниженного прогноза цены на нефть в бюджете появятся допдоходы. Можно оценить, как они будут распределяться между стабфондом и бюджетом?
— Да, мы сделали такие оценки. Бюджет-2006 вместе со стабфондом рассчитан исходя из мировой цены на российскую нефть, в $40 за баррель. Однако цена будет явно выше. Министр финансов Алексей Кудрин недавно уже согласился с тем, что она будет не менее $45 за баррель. Мы же оценили допдоходы при цене $49 за баррель. У нас получилось, что допдоходов при такой цене будет более 900 млрд рублей. Из них в стабфонд пойдет 600-650 млрд рублей, а в доходы бюджета — от 250 млрд до 300 млрд рублей.
— А откуда возьмутся эти допдоходы бюджета, ведь все допдоходы от нефти при ее цене свыше $27 за баррель должны просто идти в стабфонд?
— В стабфонд зачисляются соответствующие доходы от экспортных пошлин на нефть и газ и налога на добычу полезных ископаемых. Однако рост цен на нефть так или иначе влияет на прибыль экспортеров. В итоге увеличиваются поступления в бюджет от налога на прибыль предприятий и НДС, ведь повышение цен на энергоносители косвенным образом увеличивает внутреннее потребление, поскольку предприятия свои допдоходы начинают тратить на закупки оборудования, на дополнительную зарплату работникам и т. д. Все это дает (конечно, в усеченном виде) некие импульсы экономического роста. Кроме того, дополнительные доходы будут из-за того, что не учтена в полной мере инфляция, которая будет в 2006-м, и занижена база расчетов, а именно фактические доходы 2005 года.
— Таким образом, уже ясно, что правительству придется в ходе следующего года распределять как минимум около 300 млрд дополнительных рублей. Как оно это может делать?
— Как ни парадоксально, но часть расходов уже сейчас можно спрогнозировать. В частности, в бюджете заложено 18 млрд рублей дополнительных расходов, у которых нет внятного источника. Это, кстати, вообще первый такой бюджет, где у части расходов нет источника. Все эти расходы расписаны в двух приложениях. Приложение #44 "Дополнительные ассигнования в федеральные бюджеты" на 13 млрд рублей. Для него в статьях 124 и 125 бюджета есть прямое указание, что эти расходы будут финансироваться за счет допдоходов. Еще одно приложение #26 — там расписаны субвенции регионам на увеличение оплаты труда работникам фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам, медсестрам на 4,7 млрд рублей. Но в бюджете даже не сказано, что эти расходы финансируются за счет допдоходов. Хотя это обязательные расходы. И на них в любом случае будет уточнение бюджета, поскольку, я думаю, их начнут финансировать прямо с начала года.
— Я так понимаю, что 13 млрд рублей — это те расходы, на которых настояла "Единая Россия" в расширение президентских нацпроектов. А остальные расходы на нацпроекты все учтены в бюджете?
— Да, большая часть расходов, которые были включены в национальные проекты, присутствуют в самом бюджете. Это и 7,6 млрд рублей субвенций территориям по оплате учителям за классное руководство, 1 млрд рублей на поощрение лучших учителей, 3 млрд рублей на инновационные проекты в области образования, 12,8 млрд рублей на зарплату участковым врачам общей практики заложены как трансферты из федерального бюджета в фонды обязательного медицинского страхования и т. д.
— Таким образом, обязательных допрасходов будет 18 млрд рублей. А сколько еще вероятных?
— Скорее всего, придется давать дотацию на покрытие дефицита Пенсионного фонда не менее 100 млрд рублей. В бюджете Пенсионного фонда запланирована индексация страховой части пенсии на 6,3% и индексация базовой части на 7%. Но это меньше прогнозируемого уровня инфляции в 8,5%. В прошлом году дотация на покрытие дефицита пенсионного фонда была 164 млрд, в этом году она 74 млрд рублей. При этом соотношение средней пенсии и средней заработной платы (коэффициент замещения) по прогнозу резко снижается в 2006 году до 25%, что свидетельствует о резком относительном ухудшении положения пенсионеров ниже политически допустимого уровня. Поэтому индексация пенсий по факту будет больше, и оформлена эта индексация, скорее всего, будет и политически, и юридически указами президента. Второе — наверняка потребуются дополнительные субвенции и субсидии бюджетам субъектов федерации. Ведь в 2006 году рекордное количество доходов перераспределяется через федеральный бюджет: больше 65% доходов идет на федеральный уровень и 34% с небольшим остается у субъектов. Уже в 2005 году наблюдалось огромное недофинансирование регионов. В следующем году с учетом перераспределения полномочий между центром, регионами и муниципалитетами явно будут недофинансированы в регионах вопросы финансирования ЖКХ, будут проблемы, связанные с ростом тарифов. Возникнут проблемы нехватки денег в регионах для индексации заработной платы бюджетников (с 1 мая 2006 года). Возникнут и проблемы при реализации национальных проектов. Например, пока повысили заработную плату лишь участковым терапевтам и педиатрам, при этом забыли про другие звенья первичной медицинской помощи: женские консультации, туберкулезные и психоневрологические диспансеры, не говоря уже о врачах-специалистах в поликлиниках и врачах, работающих в стационарах. Массовое недовольство медиков заставит об этом вспомнить. Наконец, увеличили расходы на закупку нового диагностического оборудования в медучреждения, но забыли, что подготовка помещений для этого оборудования также требует расходов. Возникнет вопрос и дополнительных ассигнований на жилищное строительство для военнослужащих. Плюс вылезет кредиторка по 2005 году по переданным полномочиям. В общем, возможных допрасходов, обязательных и наиболее вероятных, набегает где-то на 160-170 млрд рублей.
— Но наверняка это не все.— Да, можно говорить и о менее вероятных, но вполне возможных расходах. Например, в середине года бюджетники обнаружат, что на фоне проведения в жизнь национальных проектов им на самом деле предлагается совершенно издевательская индексация зарплаты. С 1 марта на 8%, с 1 сентября на 6,8% и по некоторым разрядам еще и с 1 мая. Средний рост зарплаты по итогам года будет на 20%. В то же время в соответствии с законом о минимальном размере оплаты труда первый разряд тарифной сетки не может быть ниже МРОТ, а МРОТ с 1 мая повышается до 1,1 тыс. рублей, то есть на 37,7%. Следовательно, зарплата бюджетникам на самом деле должна быть проиндексирована на 37%. Однако правительство пошло на хитрости. На 37% проиндексировали только 1-й и последний, 18-й разряд (поскольку зафиксировано, что соотношение между ними должно быть 4,5 раза). Остальные же разряды индексируются в меньших размерах, при этом бюджетная сетка (межразрядные коэффициенты) в течение года меняются три раза. Допустим, соотношение 1-го и 17-го разрядов было 4,2, а станет 3,67. Или основные разряды, учительские, 10-й, 11-й, 12-й — было 2,68 по отношению к 1-му, стало 2,35. В общем, всеми этими манипуляциями бюджетники будут недовольны и будут требовать большего повышения зарплаты. Дальше, я думаю, будут недовольны военнослужащие, и не исключены дополнительные выплаты им в форме индексации денежного довольствия либо других выплат. В общем, этих менее вероятных допрасходов можно насчитать еще на 65-70 млрд рублей.
— Получается, что в следующем году бюджет будет исполняться как в этом: летом и осенью правительство будет вносить в Думу поправки в бюджет с распределением допдоходов по допрасходам. В этом году было около 400 млрд рублей, в следующем вы уже сейчас насчитали более 230-250 млрд рублей.
— Страна сейчас имеет не бюджет, а некий протокол о намерениях с заниженными прогнозами цен на нефть, инфляции и даже итоговых параметров бюджета предыдущего года, в данном случае 2005-го, от которых рассчитывается новый бюджет. Следует также не забывать, что остатки бюджета предыдущего года теперь записываются как источники покрытия дефицита будущего года и фактически используются как балансирующая статья. Реальные остатки средств не отражены в бюджете на 2006 год и могут быть потрачены как на реальные расходы, так и направлены в стабфонд. Здесь всегда есть люфт у правительства на 100-200 млрд рублей. Поэтому все данные по размерам стабфонда "гуляют". Примечательно, что расширение монополии партии власти в Государственной думе, ее полная подчиненность правительству прямо пропорциональна размеру ошибки в расчетах бюджета. В 2002 году утвержденный первоначально и исполненный бюджет по доходам отличались на 3,4%, в 2003 году, то есть когда еще не было большинства партии власти в Госдуме, на 6,9%, в 2004 году на 25%, а в 2005-м уже на 49,4%.
— Есть какие-то опасности в таком бюджетном планировании? Какая разница, как и когда расписать доходы, все равно они пойдут на нужды страны.
— Разница большая. Занижение прогнозов бюджетных доходов приводит к неэффективному планированию бюджетных расходов. Если заранее известно, что будет еще 400 млрд рублей доходов и решено их потратить на социальные цели, то можно оптимальным образом их распределить так, чтобы достичь максимально возможного при данных затратах уровня социальной удовлетворенности и повышения реального уровня жизни. А финансирование, что называется, "с колес" повышает вероятность принятия непрофессиональных решений. Как было с монетизацией? Изначально заложили заниженные расходы, исходя из заниженных доходов бюджета, и в итоге все равно потратили в два раза больше, только менее продуманно и со скандалом. И теперь так же будет и с неравномерным повышением зарплат медикам: все равно повысят, когда кто-то перекроет магистраль. И то же самое с забытыми помещениями для нового оборудования. Ведь когда выяснится, что диагностическое оборудование не может работать в вестибюле, условно выделенные 14 млрд превратятся в 50 со всеми издержками. А если бы заложили столько сразу, то и распределили бы более эффективно. И с точки зрения инфляции хаотические экспромты в расходовании бюджетных средств исключительно вредны.