|
Тендерные дыры |
 |
| Кирилл Кузнецов: "Многочисленные противоречия и ошибочные положения сводят на нет весь позитив, что, не исключаю, превратит закон в деструктивный инструмент" |
Дело на $30 млрд
Формально система конкурсных поставок существовала и в СССР, но на практике заказы распределялись директивно. Впрочем, уже в 80-х годах начали проводиться реальные подрядные торги в строительной отрасли, кроме того, советские организации участвовали и в международных тендерах.
Конкурсная система размещения заказов для государственных нужд начала формироваться в России в начале 90-х годов. Однако только в 1997 году указ президента (#305) определил базовые принципы проведения государственных тендеров. В 1999 году был наконец принят федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Пока страна живет по нему, но 1 января 2006 года в действие вступит новый закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который должен сделать процедуру проведения гостендеров более внятной, прозрачной и юридически обоснованной. Но, похоже, лучшее опять окажется врагом хорошего.
Кирилл Кузнецов, руководитель портала "Тендеры.ру" (tendery.ru): Принятый закон содержит ряд новаций, которые давно ждали специалисты по закупкам. Можно отметить выведение незначительных закупок (до 60 тыс. руб.) из сферы действия закона, появление механизма защиты прав поставщиков и попытку внедрения электронных закупок, а также создания единой системы регулирования. Однако многочисленные противоречия и ошибочные положения сводят на нет весь позитив, что, не исключаю, превратит закон в деструктивный инструмент. Исчезли механизмы, не допускавшие к участию в закупках ненадежных поставщиков; вместо доказавшей свою эффективность (если, разумеется, корректно ее проводить) процедуры открытого конкурса основным способом закупок определяется неоднозначная новинка — аукцион; нереальны установленные сроки принятия решений и т. д. Я не думаю, что нас ожидают перемены к лучшему — как в части эффективности закупок, так и в сфере борьбы с коррупцией.
Половина расходов бюджета РФ на содержание госструктур (по оценкам Минэкономразвития, более 800 млрд руб. в 2004 году) — закупки, предметы контрактов — от скрепок и ластиков до навороченных компьютеров, автомобилей и ГСМ. При этом по закону любая закупка на сумму более 250 тыс. руб. (2500 МРОТ) государственными органами и предприятиями (доля государства — 25% и более) должна быть организована через тендер. Весьма крупный и жирный рыночный пирог получается — почти $30 млрд. Как же его делят?
Игра по правилам
Торги и конкурсы закрытого типа проводятся только после согласования с Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ) и только в тех случаях, когда предметом контракта являются поставки товаров и услуг для нужд обороны и безопасности государства. Все остальные конкурсы по закону должны быть открытыми, участвовать в них может абсолютно любая фирма. Главное — располагать необходимыми мощностями, трудовыми и производственными ресурсами, соответствующими заданию.
Информация об открытых конкурсах должна быть обязательно опубликована не позднее, чем за 45 дней до окончания срока подачи заявок. Для этого есть, к примеру, официальное издание — бюллетень "Конкурсные торги" (bob.ru). Также такую информацию имеет смысл отслеживать на сайтах statetenders.ru, goszakaz.ru, gostorgi.ru, в экономических, отраслевых и местных СМИ. Например, в каждом выпуске упомянутого бюллетеня публикуется около 700 объявлений о конкурсах (предметы конкурсов — от поставки мебели в Министерство по налогам и сборам до стирки постельного белья для больницы).
Простейшая схема проведения открытого конкурса выглядит так. В течение отведенных 45 дней госзаказчик раздает (чаще продает; цена — от 500 до 2500 руб.) заинтересованным поставщикам конкурсную документацию и принимает от них конкурсные заявки.
Заявка подается в запечатанном конверте, который не может быть вскрыт до истечения срока конкурса. Таким образом, ни поставщики, ни госзаказчик до последнего момента — до публичного вскрытия конвертов не знают не только содержания всех конкурсных предложений, но и состава участников конкурса.
Госзаказчик обязан оповестить участников конкурса, где и когда будет происходить вскрытие конвертов. Вскрытие проводится публично, на этой процедуре имеют право присутствовать представители всех участников конкурса.
Вскрыв конверты, госзаказчик анализирует поступившие заявки и определяет победителя конкурса, с которым и заключается контракт. Информация о результатах конкурса высылается всем его участникам.
Но это только в теории все так просто и гладко. Реальная жизнь многообразнее, ведь организацией и проведением конкурсов ведают живые люди с их маленькими (и не очень) слабостями.
Что нам стоит сэкономить
 |
| Георгий Сухадольский: "Основная проблема с любыми электронными торгами заключается в придании юридической силы электронным документам" |
В отсутствие сильной "государственной" мотивации у чиновников набирает вес мотивация личная: берут как деньгами, так и борзыми щенками. И дело тут не только в скромных окладах госслужащих, но и в известных всем традициях отечественной бюрократии. К тому же первый опыт получения неформального вознаграждения, как правило, подобен заглатыванию крючка с наживкой — руководство и коллеги чиновника получают возможность давить на него, подсказывая, кому отдать предпочтение в очередном конкурсе. В результате проведение государственных тендеров оборачивается не экономией бюджетных средств, а, мягко говоря, транжирством, ловко прикрытым законом, когда цена товаров и услуг необоснованно завышается. По мнению независимых экспертов (специалистов и консультантов по госзакупкам), от 70 до 90% государственных конкурсов проводятся с нарушениями или по откатной схеме (устоявшаяся практика: 10-20% суммы контракта — откат заказчику, столько же — сверхприбыль "своих" поставщиков). То есть речь идет о массовом разворовывании денег налогоплательщиков.
Надо сказать, что власть старается не допустить утечки информации о реальных нарушениях при закупках. Но если утечка все-таки произошла (а также по причинам конъюнктурного характера), бывает, устраивается показательная порка. Так, нескольких заместителей главы МВД уволили, когда выяснилось, что в результате устроенного ими тендера 300 автомобилей были закуплены по цене на 15% больше самого дорогого розничного предложения на рынке. "Перерасход" по этой сделке составил примерно 800 млн руб.
Георгий Сухадольский, главный юрисконсульт Института конкурсных технологий: При расходовании бюджетных денег и в России, и во всем мире главный приоритет — прозрачность. При этом истинные цели конкурса могут быть разными. Например, найти на рынке самого лучшего поставщика. Или привести в чувство "знакомого" поставщика — заставить его принять более выгодные контрактные обязательства. Или любыми способами заключить договор со "своим" поставщиком.
Конкурсные технологии
Еще одна схема: допустим, на конкурс допущены три фирмы — X, Y и Z. Побеждает X, второе место занимает Y, на последнем — Z. Далее от фирмы X приходит письменное уведомление об отказе заключать контракт, затем документ такого же содержания поступает от Y. В результате побеждает фирма Z, с которой у заказчика давние теплые отношения. Схема с использованием подставных участников тендера довольно популярна, более того, часто бывает так, что закупка уже произведена и лишь потом соблюдаются формальности в виде проведения конкурса.
Для устранения "чужих" поставщиков активно используются и различные бюрократические уловки. Например, можно под разными предлогами не выдавать конкурсную документацию ("человек, ответственный за это, на совещании, в отпуске, на больничном" и т. д.). А если ее все-таки пришлось выдать, то можно, наоборот, не принимать заявку. К примеру, указать, что заявки принимаются только по понедельникам с 12 до 13, а потом поменять часы и дни их приема (это не запрещено). После нескольких неудачных попыток подачи документов на участие в тендере многие от этого участия отказываются. На руку организаторам и многоэтапные конкурсы: об очередном этапе "ненужных" участников можно уведомить с большим опозданием или послать уведомление на заведомо неверный адрес и, воспользовавшись их отсутствием, присудить победу "нужному" (к примеру, исходя из размера предложенного отката). А можно просто запросить ворох справок (как у Райкина — "справка о том, что мне нужна справка") — скажем, "о неучастии компании в судебных разбирательствах" или "об отсутствии возбуждения дел о несостоятельности (банкротстве) фирмы" и т. д.
Даже если участник тендера подаст в суд и докажет, что процедура конкурса была проведена с нарушениями, то признанный виновным чиновник, скорее всего, отделается административным взысканием и штрафом в размере до 200 МРОТ. Уголовные дела по статье 159 УК ("Мошенничество") заводятся крайне редко, только если речь идет о многомиллионных (в твердой зарубежной валюте) контрактах. Понятно, что риск быть привлеченным к суду невелик, а в случае "правильного" проведения конкурса вознаграждение гарантировано.
Откатный стан
Как уже говорилось, вознаграждение чиновникам за принятие нужного решения при проведении госзакупок давно "тарифицировано". Стандартный размер отката — 10%, хотя бывает и 20%, и даже 30%. При средней сумме государственного контракта в 2004 году 7 млн руб. (данные МЭРТ) это составляет 700 тыс. руб. Не обижен и "правильный" поставщик, его чистая прибыль (точнее, сверхприбыль, так как сумма контракта завышается) тоже в среднем 10-20%. Итого из 7 млн руб. 1,5-2 млн "распиливают" организатор и победитель тендера.
Компании, участвующие в тендерах, к откатам относятся как к неизбежному злу — считают их просто еще одной статьей расхода и в правоохранительные органы обращаются редко. Госзакупки ведь проводятся регулярно, и если компания "засветилась" в судебном разбирательстве, то, скорее всего, в следующий раз такому несговорчивому поставщику уже точно не дадут победить.
 |
| Аркадий Пасерба: "Каждый поставщик, приглашенный к участию в тендере, всегда 'свой'" |
Георгий Сухадольский: Основная проблема с любыми электронными торгами заключается в придании юридической силы электронным документам. Это теоретически решается использованием электронной цифровой подписи. Однако на практике очень немногие электронные площадки полностью используют эту возможность. Обмен документами ускоряется, но он аналогичен обмену по факсу без каких-либо правовых последствий для сторон (организатора конкурса и участников). В итоге им приходится использовать два экземпляра каждого документа — электронный и обычный бумажный. Второй барьер — очень жесткие правила, которыми в настоящее время (до вступления в силу нового федерального закона #94-Ф3) предусмотрены механизмы только "бумажного" взаимодействия сторон. Поэтому любые электронные тендеры на закупку продукции для государственных нужд до 1 января 2006 года де-факто являются противоречащими законодательству.
Частный сектор
Фактически единственной нормативной базой для организации подобных конкурсов является Гражданский кодекс РФ (статьи 447-449). Однако нельзя сказать, что это сильно упрощает дело — достаточно упомянуть, что, по некоторым оценкам, только 5-10% российских компаний постоянно или время от времени проводят тендеры. С одной стороны, сказывается недостаток специальных знаний и опыта, с другой — потребность в проведении тендера возникает, только когда цена вопроса превышает типичные для компании выплаты.
Кирилл Кузнецов: Все больше коммерческих структур видят необходимость регламентации работы своих закупающих подразделений в первую очередь на основе тендерных процедур. По крайней мере, по нашим наблюдениям количество обращений компаний к консультантам по проведению тендеров за последние полгода значительно выросло. Как правило, тендеры устраиваются при крупных закупках. Таковой может считаться закупка и на $10 тыс. (для средней компании) и на несколько миллионов (для крупной). Думаю, что $30 тыс.— в большинстве случаев вполне оправданный порог, так как средняя экономия от тендера обычно составляет 5-15%, а расходы на его проведение (вплоть до оплаты услуг консультантов и членов конкурсных комиссий) должны быть заметно меньше нее.
По частным коммерческим тендерам, в отличие от государственных, официальной статистики нет, специалисты затрудняются даже примерно оценить количество таких конкурсных процедур по России и объем рынка в денежном выражении.
Георгий Сухадольский: В Гражданском кодексе РФ и в федеральных законах термин "тендер" вообще отсутствует, речь идет именно о конкурсе как способе выбора наилучшего предложения. Но слово "тендер" вошло в обиход, и им стали обозначать не только конкурсы, но и так называемые запросы предложений или, говоря юридическим языком, "предложения делать оферты". В связи с таким разбросом в понятиях адекватно оценить рынок — задача трудновыполнимая. Могу привести такой пример. В РАО ЕЭС в 2004 году состоялось примерно 7 тыс. конкурсов на общую сумму около 60 млрд руб., а всего различных конкурсных и регламентированных внеконкурсных закупок товаров и услуг проведено около 100 тыс. на сумму примерно 250 млрд руб. Поэтому в зависимости от используемой терминологии итоговые данные по рынку в целом могут отличаться не только в разы, но и на порядки.
Чаще всего к конкурсным закупкам прибегают банки, особенно с большой филиальной сетью. Через тендеры закупаются мебель, оргтехника, компьютерное оборудование. Также хорошо развиты тендерные процедуры в сфере IT, строительства, ремонта, аутсорсинга (выполнение части функций организации сторонними специалистами).
Одно из слабых мест конкурсов, проводимых коммерческими структурами, особенно крупными холдингами,— составление конкурсного задания. У компании редко когда есть больше одного специалиста, способного разговаривать с поставщиками на одном языке, особенно если речь идет об узкоспециализированном сложном оборудовании (например, при внедрении автоматизированных систем управления).
Аркадий Пасерба, партнер компании "Маг Консалтинг": Правильно составленное техническое задание — это фантом. Никогда не бывает так, что техзадание понимается однозначно и поставщиком, и заказчиком. Услышав слово "яблоко", кто-то представляет большой и красный плод, а кто-то — маленький и зеленый. В конкурсах все еще сложнее, особенно если там фигурирует, к примеру, слово "логистика". В таких случаях заказчик составляет менее формальный документ — "задание заказчика", а уже конечное техзадание должен писать нанятый специалист.
Известные в соответствующей отрасли фирмы заказчик приглашает на тендер самостоятельно, прочим рассчитывать на персональное приглашение не стоит. Но если есть уверенность в своих возможностях и большое желание побороться за крупный заказ, то нужно чаще посещать отраслевые сайты и сайты крупных компаний, где публикуется информация об открытых тендерах.
Аркадий Пасерба: Каждый поставщик, приглашенный к участию в тендере,— всегда "свой". Дело даже не в пресловутых откатах (хотя и в них тоже). Просто когда речь идет об очень затратных проектах (мы, например, занимаемся конкурсами с объемом поставки от $500 тыс.), то все понимают, какова цена каждого слова, рекомендации, времени топ-менеджеров и т. д. Но думаю, что этот принцип действует в любом тендере. Фирмы наугад из интернета на конкурсы приглашаются крайне редко, минимальное знакомство (на выставке, презентации, через третьих лиц) все равно должно состояться заранее.
Отдельная тема — тендеры, предметом которых являются информационные, интеллектуальные и креативные услуги. Это может быть и рекрутинг, и написание слогана или сценария рекламного ролика. Именно рекламные и дизайн-студии чаще других участников рынка жалуются на нечистоплотность организаторов конкурсов. Допустим, объявляется тендер на разработку упаковки для новой кондитерской продукции с приличным вознаграждением победителю и заключением с ним годового контракта. Участники присылают конкурсные решения, однако организаторы в итоге объявляют, что победителя нет, а сами, проанализировав все предложения, выбирают лучшие идеи, компилируют их и реализуют самостоятельно. В этом случае доказать в суде, что твою идею просто-напросто украли, практически нереально,— закон об авторском праве в России хромает не на одну, а на обе ноги. Вот и остается креативщикам обижаться и жаловаться друг другу на недобросовестных заказчиков на профессиональных форумах в интернете.
 |
| Дмитрий Перышков: "Рынок постепенно цивилизуется, и все чаще встречаются тендеры, где оплачивается даже само участие в них" |
По оценкам экспертов, частным коммерческим тендерам такая болезнь, как "откатинг", менее свойственна, нежели сектору госзакупок: ею поражены до 50% конкурсов, да и ставки отката существенно ниже — 1-5%. Впрочем, когда речь идет о долгосрочном контракте (выбор интернет-провайдера, телекоммуникационной, аудиторской компании), откатные могут достигать 20%. Непосредственные организаторы закупок (как правило, менеджеры среднего звена), подобно госчиновникам, не заинтересованы в том, чтобы процесс выбора поставщика стал прозрачным. Все, что может сделать владелец бизнеса с откатчиком,— это уволить его. Ни посадить, ни оштрафовать не получится: согласно российскому УК, откат — это не воровство и не взятка.
Менеджеры берут откаты по двум причинам. Либо это низкая зарплата, либо сотрудник не собирается задерживаться в компании надолго и хочет успеть "срубить денег" побольше. Ущерб при этом подсчитать сложно, он может быть как количественным (завышенная цена закупки), так и качественным (закупка заведомо худшей по свойствам продукции). Надо сказать, что компании довольно часто мирятся с такой практикой, а если нет, то борются с ней путем внутренних аудиторских проверок и созданием системы мотиваций, когда брать откаты становится невыгодно.
ЛЮДМИЛА ТАНАВСКАЯ
|
РУКОВОДСТВО ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ
Семь шагов к победе в государственных тендерах 2. Если ваша компания намерена активно участвовать в тендерах, выделите несколько человек для работы на этом направлении. Накапливаемый опыт, пусть даже и отрицательный, поможет в дальнейшем выработать правильную конкурсную стратегию. 3. Тщательно готовьте пакет документации. Все должно быть выверено до последней запятой — справки, сертификаты, устав предприятия. Одна нелепая ошибка может свести на нет все ваши усилия. 4. Сделайте пакет документации как можно более универсальным, чтобы его было легко адаптировать к требованиям разных конкурсов. 5. Активно используйте своего юриста в течение всего периода проведения тендера. Если у вас небольшая фирма, найдите юриста на стороне. 6. Проанализируйте итоги конкурсов в вашей отрасли. Если все время побеждает один и тот же узкий круг участников, задумайтесь, стоит ли участвовать в таких тендерах. 7. Участвуйте в максимальном количестве тендеров, создайте базу данных по источникам информации. Затраты на почту, интернет и принтер окупятся после первой же победы. |