Нацпроект — темный лес

Перенос приоритетов бюджетного финансирования с госпрограмм (фактически не связаны с измеряемыми результатами) на национальные проекты — проекты с заранее определенными количественными результатами — сначала представлялся чуть ли не прорывом в российском госуправлении. Но прошло немного времени — и стало очевидно: ввиду закрытости процесса подготовки показателей таких проектов ведомствами нацпроекты оказались лишь чуть перелицованными вариантами финансирования малоэффективных процессов, а не инструментом достижения искомых результатов, убедился на примере федерального проекта «Сохранение лесов» глава Центра ответственного природопользования ИГРАН Евгений Шварц.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Недавно коллега по Общественному совету Минприроды прислал мне фото рекламы нацпроекта «Экология» — «Восстановление лесного фонда более 100%», что и подтолкнуло меня к написанию этого материала. Зачем и почему государство тратит существенные средства на восстановление лесного фонда так, как это сейчас происходит, совершенно непонятно. Арендованные в лесопромышленных целях леса занимают всего около 19,3% площади лесов, и их восстановление является обязанностью арендаторов: не будут сажать — будут платить штрафы или даже лишатся аренды. На остальных примерно 75% лесов арендаторов нет. Соответственно, экономическая ценность традиционного и, к сожалению, закрепленного в нормативах лесовосстановления, ориентированного на выращивание хвойных монокультур (основное содержание деятельности современных органов лесного хозяйства), не имеет реального смысла. Как восстанавливался лес в России до создания Лесного департамента 225 лет тому назад? Просто. Он восстанавливался сам.

Старые грабли

Реализация нацпроектов по традиционному лекалу финансирования процессов деятельности, а не достижения реально важных целей имеет опасные и, к сожалению, уже во многом забытые прецеденты. Нефтяной кризис 1972–1973 годов дал возможность инвестировать шальные нефтедоллары в программу мелиорации Нечерноземья. В результате огромные средства были в буквальном смысле зарыты в землю в попытке за счет мелиорации нарастить площадь малопродуктивных сельскохозяйственных угодий в условиях ежегодного забрасывания и зарастания большого количества земель сельскохозяйственного назначения в этих же или даже в более продуктивных и эффективных регионах. Сокращение таких земель (пашни, сенокосы, пастбища) с 1950 по 1974 год в среднем составляло примерно 10%. В южной же и срединной части Нечерноземья лесистость за счет ранее освоенных сельхозземель увеличилась на 14–19%, а во Владимирской области — вдвое.

Инвестиции в программу мелиорации с целью сельхозпроизводства на осушенных болотах и иных малопродуктивных землях не могли дать экономический эффект. Многие выбывавшие из использования в результате забрасывания и самозарастания угодья часто обладали более высокой потенциальной сельхозпродуктивностью. Программа мелиорации долгое время была главным источником природоохранных угроз биоразнообразию и естественному функционированию экосистем. Экологические и социально-экономические последствия наращивания подобных инвестиций до сих пор регулярно дают о себе знать в виде задымления Москвы и большой части Европейской России во время пожаров на осушенных торфяниках (особенно в 2002 и 2010 годах), для уменьшения которых в ряде регионов Нечерноземья (Московская, Владимирская и Рязанская области) обводнялись ранее осушенные торфяники. Но те же самые средства могли принести бОльшую пользу от инвестирования в интенсификацию производства на наиболее продуктивных сельхозземлях.

Что было позже — хорошо известно. Падение мировых цен на нефть не позволило финансировать низкоэффективное сельское хозяйство. Сохранение экстенсивной модели сельского хозяйства и расширение экономически неэффективного использования земель почти до Полярного круга наряду с проблемами с закупками и импортом продовольствия стали одной из причин распада СССР. Самым наглядным подтверждением ошибочности стратегии увеличения и даже сохранения общей площади земель, используемых для сельхозпроизводства под предлогом «продовольственной безопасности», является факт того, что чем больше забрасывалось (рис. 1) и зарастало таких земель лесом (40–76 млн га, по разным оценкам), тем больше в постсоветское время рос экспорт пшеницы и большинства других видов продукции АПК, в результате чего Россия стала мировым лидером экспорта зерна (рис. 2).

На новый лад

К сожалению, ситуация с федеральным проектом «Сохранение лесов» во многом напоминает эту историю почти полувековой давности. Например, общая площадь лесных пожаров в стране, по данным спутникового мониторинга ИСДМ-Рослесхоз, растет (рис. 3), несмотря на существенное увеличение финансирования. Сам проект даже спланирован так, что эффективность бюджетных трат «по результату» в принципе трудно оценить и проверить. Например, высадка семян и саженцев планируется в рамках проекта «Сохранение лесов», а уходы за ними, включая рубки ухода,— в рамках госпрограммы по лесному хозяйству. Использование средств ориентировано на «удобные» затратные этапы, а не на мероприятия, наиболее важные для достижения лесоводственного результата, например на некоммерческие рубки ухода. При этом решение экологически осмысленных задач (например, формирование разнопородных и устойчивых к лесным пожарам древостоев вне территорий лесопромышленной аренды) в федеральном проекте не предусмотрено. Данные таможни о росте экспорта монгольского дуба и маньчжурского ясеня в количестве, превышающем данные лесных деклараций, есть, а вот «пространственного выражения» у наиболее ценных для сохранения уникальной фауны юга Дальнего Востока видов деревьев лесов, по мнению работников Рослесхоза, увы, нет. Показателя площади старовозрастных лесов, получивших статус национального лесного наследия в федпроекте, нет, поскольку это не причина «накачивать бюджет» и требует серьезных управленческих и методических усилий со стороны чиновников. Закупать технику за счет госбюджета проще.

Основные задачи, которые должны решаться в не арендованных в лесопромышленных целях лесах,— снижение горимости, вклад в обеспечение углеродной нейтральности экономики России к 2060 году и сохранение биоразнообразия. Эти задачи требуют совершенно иной практики ведения лесного хозяйства вне лесопромышленной аренды. Скорость прироста и увеличения запаса углерода у имеющих бОльшую устойчивость к пожарам мелколиственных пород (в первую очередь береза и осина) в 1,4–2 раза выше, чем у высокогоримых хвойных монокультур, причем именно эти породы доминируют при самозарастании. Искусственное выращивание леса с использованием хвойных монокультур имеет отрицательный углеродный баланс по сравнению с самозарастанием (так называемой базовой линией). Оценок углеродного баланса мероприятий, финансируемых в рамках проекта «Сохранение лесов», нет, а финансирование некоммерческих рубок ухода в уже созданных хвойных монокультурах не предусмотрено или не контролируется.

Проектный подход к достижению целей нацпроектов требует открытости и ориентации на достижение качественно новых результатов, а не на увеличение финансирования традиционной и комфортной для чиновников текущей деятельности, ориентированной на установки столетней давности. Например, увеличение площади лесной аренды на конкурсной основе могло бы способствовать экологизации и реформированию лесного хозяйства, снижению горимости лесов и сохранению биоразнообразия первичных лесов вне территории лесопромышленной аренды. Площадь лесов России позволяет и переходить на экологически устойчивую интенсивную модель использования и восстановления лесов на нескольких десятках миллионов гектаров, и обеспечить поглощение углерода лесами для достижения углеродной нейтральности экономики России к 2060 году, и сохранить наиболее ценные массивы старовозрастных лесов в статусе национального лесного наследия на площади 7–8 млн га. К сожалению, эти задачи отсутствуют в федеральном проекте «Сохранение лесов», поскольку он планировался по принципу «как легче отчитаться» и не был ориентирован на решение действительно актуальных задач.