Бюджет-2006 предусматривает увеличение объема централизованной финансовой помощи регионам. Однако регионы, как обычно, недовольны. Как выясняется, состояние их бюджетов зависит не только от объема помощи из центра. Без существенных изменений в налоговой и экономической политике ситуация в регионах не улучшится.
Центр наступает
Главная задача системы межбюджетных отношений — обеспечить примерно одинаковый уровень социально-экономического развития регионов, для того чтобы бюджетная обеспеченность граждан была одинакова на всей территории страны. Собственно, эта задача решается во всех федеративных государствах, в том числе и перераспределением через федеральный бюджет доходов от более богатых территорий к более бедным.
В России правительство пытается системно решить эту задачу с 2001 года. Тогда была принята программа развития в стране бюджетного федерализма. В дополнение к уже тогда существующему фонду финансовой поддержки регионов (фонд трансфертов) было создано еще четыре фонда: фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, фонд регионального развития и фонд реформирования региональных финансов.
Кроме этого последние два-три года из федерального бюджета регионам выделяются дополнительные дотации на сбалансированность региональных бюджетов, которые позволяют правительству затыкать в региональных бюджетах дыры, образующиеся от проведения различных социальных реформ (реформа ЖКХ, монетизация льгот и т. д.).
Общий объем помощи регионам в 2006 году с учетом федеральных целевых программ составит 520 млрд руб., что на 12,8% больше по сравнению с ожидаемым исполнением текущего года. При этом дотации на сбалансированность бюджетов составят 25 млрд руб., что на 28% больше, чем в 2005 году.
Пока что Минфин, отвечающий за межбюджетные отношения, признает, что созданная система поддержки регионов работает не очень эффективно. Система кое-как обеспечивает выравнивание, но фактически не стимулирует регионы зарабатывать собственные средства. Между тем уровень федеральной поддержки в региональных бюджетах зашкаливает уже за 80%. По некоторым оценкам, собственные средства в бюджетах регионов в среднем составляют 15%, так что возможностей для маневрирования и внедрения собственных стимулов развития остается немного. В итоге в России как было всегда пять-семь регионов-доноров, то есть имеющих профициты в своих бюджетах и не получающих помощи из федерального бюджета, и еще столько же бездефицитных регионов, так и остается. Разница в бюджетных расходах на душу населения между регионами доходит до 30 раз. Так что вышеупомянутая главная цель системы межбюджетных отношений по-прежнему не достигнута.
В следующем году ситуация осложняется тем, что запускается перераспределение расходных полномочий и, соответственно, доходных источников между центром, регионами и муниципалитетами. Несмотря на то что законы, обеспечивающие реформу полномочий, приняты еще прошлом году, споры по поводу правильности перераспределения продолжаются. Властям пришлось даже разрешить муниципалитетам и регионам постепенно в течение трех лет перераспределять между собой полномочия. По ходу дела выяснилось, что реформа влечет за собой дополнительные неучтенные затраты. Например, увеличатся расходы на обучение чиновников — ведь их число увеличивается из-за роста количества муниципальных образований; возникают расходы на регистрацию и инвентаризацию имущества, передаваемого с регионального уровня в собственность местного самоуправления, и т. д.
Так что регионы считают, что в 2006 году дефицит их бюджетов составит чуть ли не 200 млрд руб.
Деньги утекают
Первым делом регионы обвиняют центр в том, что на федеральный уровень ушли самые стабильные и хорошо собираемые налоги. То есть произошла еще большая централизация доходов в федеральном бюджете. В итоге доля собственных средств региональных бюджетов снизится в 2006 году до 13%.
Анализ региональных источников выявляет массу нерешенных проблем не только в налоговой, но и в целом в экономической политике федеральных властей, в том числе и в отношении крупных компаний, подразделения которых разбросаны по регионам (см. интервью на этой же странице). Например, налог на прибыль необособленные региональные подразделения крупных компаний платят по месту регистрации головной организации. А региональные предприятия с отдельным балансом в составе многих крупных вертикально интегрированных холдингов уводят свою прибыль в головную компанию через механизм трансфертного ценообразования. В итоге регионы не получают никакой прибыли от деятельности на своих территориях даже огромных естественных монополий — "Газпрома", РАО "ЕЭС России", РЖД. Например, у "Газпрома" по закону о газоснабжении нет никаких обособленных подразделений в регионах — в стране единая система газоснабжения. Однако правительство пока не озаботилось тем, чтобы как-то распределить часть прибыли "Газпрома" по регионам. Схожая проблема с налогом на имущество организаций. В 2003 году, правда, было установлено, что налог с недвижимого имущества идет в регионы, даже если там нет обособленного подразделения компании. Однако, например, у того же "Газпрома" есть в регионах имущество, которое считается движимым, а на самом деле из региона никуда не перемещается (компрессорные станции). Есть проблемы и с регистрацией имущества для уплаты налога. У крупных компаний есть имущество, которое не требует госрегистрации. А без регистрации имущества налоги на имущество не принимаются.
В этих условиях неудивительно, что основная масса доходов в бюджетную систему страны поступает от ограниченного круга регионов. На 1 июня 2005 года 64,4% всех налогов и сборов собрано в девяти регионах: Москве, Санкт-Петербурге, Башкирии, Татарии, Московской, Самарской, Свердловской областях, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО.
Кроме того, снизить налоговую базу регионов способно несовершенство системы взимания и земельного налога (например, кадастровая оценка проведена не всюду и учитывается в ценах 2000 года без пересчета на инфляцию), и транспортного налога, и налога на доходы физических лиц, который уплачивается по месту работы гражданина, а не по месту его проживания. Власти еще усугубили проблему региональных доходов рядом налоговых решений, из-за которых региональные бюджеты недосчитаются, по оценкам самого Минфина, 74,5 млрд руб. В частности, с 1 января 2006 года либерализуется порядок уплаты налога на прибыль: налогоплательщики получат право сразу же списывать на расходы 10% стоимости капитальных вложений (так называемая амортизационная премия), в полном объеме списывать расходы на НИОКР, увеличивается норматив переноса убытков на будущее. Налогоплательщики, естественно, получат экономию на налогах, а регионы — бюджетные потери. Кроме того, отменяется налог на наследование и дарение. Правда, Минфин уверяет, что все будет компенсировано. Например, регионам разрешили в два раза повышать предельные ставки налога на игорный бизнес. Однако игорный бизнес развит далеко не во всех регионах.
Примечательно, что нестабильность налоговой базы регионов приводит к неправильной оценке необходимой помощи из федерального фонда поддержки регионов. Дело в том, что методика расчета помощи такому региону базируется на оценке налогового потенциала региона, причем двух-трехлетней давности. Многие эксперты предлагают перейти к методике расчета по бюджетной обеспеченности региона.
