Коротко

Новости

Подробно

Интервью

Андрей Белоусов

Газета "Коммерсантъ" от , стр. 20

руководитель Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, внештатный советник премьера


"Бюджет сверстан предельно жестко"

— Сегодня состоится второе чтение бюджета-2006. И правительство, и депутаты озабочены его абсолютными параметрами. Между тем масштабы расходов еще не говорят об их эффективности. Есть ли конкретные критерии эффективности бюджета?

— Как работающих инструментов бюджетной политики таких критериев пока нет. Хотя, конечно, они нужны. И бюджетирование по результатам, когда бюджетные деньги выдаются под конкретные цели,— эта начальная форма таких критериев. Она внедряется уже год. Проблема разработки критериев эффективности бюджетных расходов — в принципиальной сложности соотнесения затрат с конкретным результатом. Результаты бюджетной политики часто имеют синтетический, обобщенный характер. Они воплощаются в результатах экономической политики в целом. И если подвести самый общий итог работы над бюджетом-2006, то, пожалуй, впервые за последние годы это бюджет, который стал полноценным инструментом экономической политики. По большому счету это финансовый срез того комплекса действий, которые правительство намерено осуществить в ближайшие годы.

— Что изменилось?

— Качество бюджета изменили, на мой взгляд, три новации. Первая состоит в том, что основные показатели бюджета рассчитывались не на год, а на три — до 2008 года. Это впервые позволило учесть взаимовлияние бюджета и макроэкономического прогноза. Раньше эта связь была односторонней. Сначала считался прогноз, в основном от сложившихся трендов и цен на нефть. В лучшем случае в нем учитывались предстоящие налоговые изменения. Потом на основе прогнозных показателей рассчитывались доходы бюджета. Потом определялся профицит, в основном исходя из "цены отсечения" стабфонда. Далее считались расходы — как разница между доходами и профицитом. Расходы по определенным процедурам распределялись по статьям функциональной классификации и по ведомствам. Получался бюджет. В этом году благодаря трехлетке удалось учесть обратное воздействие бюджетных расходов на прогнозные показатели. По сути, через прогноз роста ВВП, реальных доходов населения, потребления была получена синтетическая оценка эффективности бюджетных расходов и всей экономической политики правительства, включая повышение зарплат и пенсий, инвестиционную программу и т. д.

Вторая новация — это разработка перспективного финансового плана "расширенного правительства". Бюджет фактически разрабатывался как консолидированный бюджет федерального центра и регионов. Такой подход, в частности, дал возможность рассчитать реальную бюджетную цену проектов социальных реформ. Ведь многие из них задумываются в центре, а исполняются в регионах.

И, наконец, третья, может быть, главная новация — бюджет впервые очень жестко строился от приоритетов. Можно сказать, что были прочерчены траектории важнейших видов расходов на три года вперед. И к ним уже достраивались остальные показатели.

— Что это за приоритеты?

— Первый — удвоение заработной платы в бюджетном секторе. Сделать это абсолютно необходимо хотя бы для того, чтобы дальше не увеличивался разрыв между заработной платой в бюджетном и в частном секторе. Сейчас этот разрыв составляет около 40%. Кроме того, необходимо повысить привлекательность рабочих мест в бюджетных отраслях — иначе трудно рассчитывать на эффективность их реформирования. За три года прирост средств на оплату труда и другие выплаты населению составит 486 млрд рублей. Это 27% всего прироста непроцентных расходов.

Второй приоритет — повышение пенсий. В России, как известно, соотношение пенсии и заработной платы одно из самых низких в мире — 28%. То есть уровень жизни гражданина, вышедшего на пенсию, падает больше чем в три раза. Для того чтобы хотя бы не ухудшать положение, пенсии должны расти в меру повышения зарплат. Но в силу того, что дефицит Пенсионного фонда растет опережающим темпом по сравнению с пенсиями, было принято компромиссное решение — довести уровень социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера. То есть повысить пенсии не в два раза к 2008 году, а в 1,87 раза. Цена вопроса: на прирост трансфертов государственным внебюджетным фондам направляется 572 млрд рублей, или 31% прироста непроцентных расходов.

Третий приоритет — госпрограмма вооружений. Здесь рост расходов — это одновременно и финансирование высоких технологий, и создание ориентиров для реформирования оборонно-промышленного комплекса.

Четвертый приоритет — расходы инвестиционного характера. В основном это вложения в инфраструктуру, социальную сферу и оборонный комплекс. Вместе с инвестфондом прирост этих расходов за три года составит около 15% прироста всех непроцентных расходов.

Итого более 80% прироста непроцентных расходов распределены по этим четырем приоритетным направлениям. Это очень высокий показатель, свидетельствующий о том, что бюджет сверстан предельно жестко.

— Многие считают иначе — бюджет слишком мягкий...

— Вы хотите спросить, не заплатим ли мы чрезмерно высокую цену за такой подход "от приоритетов"? Имея в виду повышение цены отсечения стабфонда и рост инфляционных рисков. Ситуация изначально выглядела следующим образом. Из-за прогнозируемого снижения цен на нефть и реализации "налогового пакета" весь прирост доходов за три года оценивается в 16%, то есть ниже, чем инфляция. По доле в ВВП доходы бюджета снижаются с 23,7% в 2005 году до 18,5% в 2008 году.

Возникает два варианта действий. Либо оставить "цену отсечения" как есть. Тогда непроцентные расходы по доле в ВВП автоматически снижались бы параллельно доходам. А в реальном выражении они оставались бы примерно на одном уровне. И вся бюджетная политика свелась бы к перелицовке "тришкиного кафтана" — переделу финансовых ресурсов в рамках действующих обязательств государства. Либо оценить уровень "цены отсечения", который соответствует сохранению макроэкономического равновесия при той траектории инфляции, которая выбрана в качестве целевой. Этот уровень в результате длительных дискуссий был определен в $27 за баррель. Выбран был, конечно, второй вариант. Он позволил увеличить непроцентные расходы при жестком соблюдении условия — сохранения прогнозируемой инфляции на целевом уровне. Конечно, риски выросли. Но у государства появилась возможность маневра, проведения экономической политики.

— А что, на ваш взгляд, не удалось сделать в рамках бюджета-2006?

— Много чего не удалось. Пока не получилось, на мой взгляд, в полной мере перейти к бюджетированию по результатам. Министерства начали разрабатывать бюджетные доклады, но пока связь бюджетных расходов и целевых показателей методически выглядит очень слабой. В этом смысле трудно переоценить значение сетевых графиков, которые разрабатываются в рамках президентских национальных проектов. Если их разработка войдет в практику работы министерств, то и переход к бюджетированию по результатам пойдет веселее.

Узкое место — взаимодействие Минфина и МЭРТа при планировании бюджетных расходов. Минэкономразвития проделало колоссальную работу по нормализации федеральных целевых программ — начиная от методики и заканчивая контролем за их реализацией. Но встраивание этой работы в бюджетный процесс, за который в целом отвечает Минфин, шло с большими издержками и потерей времени. А впереди ведомственные целевые программы, где проблем еще больше.

Еще я бы выделил вопрос межбюджетных трансфертов в связи с передачей полномочий субъектам Российской Федерации и с оптимизацией территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Работа по разграничению полномочий шла параллельно разработке бюджета. Оценка стоимости передаваемых полномочий выглядит пока очень приблизительной. А ведь за этим стоят реальные функции государственной власти, касающиеся миллионов людей.

Интервью взял КОНСТАНТИН Ъ-СМИРНОВ



Комментарии
Профиль пользователя