Госдума в ближайшее время должна принять во втором чтении законопроект "О концессионных соглашениях", подготовленный МЭРТом вместе с депутатами. Появление закона, который российские власти никак не могли принять с 1991 года, способно обеспечить массовый приток инвестиций в инфраструктурные проекты в различных сферах экономики.
Риски и выигрыши
В любом государстве есть объекты так называемой публичной сферы — дороги, порты, аэропорты, сетевые объекты ЖКХ и многое другое, что является сферой ответственности государства и не подлежит приватизации. Но зачастую государство не способно достойно содержать и развивать эти сферы и повысить эффективность предоставления услуг населению. Решить проблему содержания публичных объектов и частично избавить государство от ответственности перед населением позволяют договоры концессий. Заключая такие договоры с частным инвестором, государство или муниципалитеты снимают с себя ответственность за управление и эксплуатацию объектов, сбор оплаты и инвестирование, сохраняя за собой лишь контроль за качеством услуг и за уровнем тарифов.
Частным компаниям выгодно получить договор концессии даже несмотря на то, что они берут на себя всю головную боль государства, а работа в публичной сфере накладывает на их деятельность, а следовательно, на возможность получения максимальной прибыли множество ограничений (например, в ЖКХ нельзя как угодно поднимать тарифы, нельзя отключать потребителей от тепла и электроэнергии и т. д.). Эти ограничения и обязательства перед властями, в том числе по развитию объектов, непрерывному обеспечению их работоспособности, а также риски недобора платежей и неадекватной политики властей (например, экспроприации) компенсируются тем, что инвесторы получают в распоряжение весьма прибыльные монопольные виды деятельности, где вся продукция и доходы принадлежат им до окончания срока договора концессии (не менее десяти лет). Государство может давать инвесторам-концессионерам и дополнительные гарантии.
Поэтому концессии во всем мире являются весьма популярным видом общественно-частных партнерств. По данным Всемирного банка, в 1999-2000 годах 500 концессий в 37 странах принесли больше $1 млрд в бюджеты местных и центральных органов власти. Потенциал рынка концессий огромен: за последние десять лет в мире образовалось около 2 тыс. проектов, пригодных для осуществления в концессионном режиме, общей стоимостью около $1,3 трлн.
Расторжение и изменение
Для того чтобы концессионные соглашения стали привлекательными для инвесторов, закон о концессиях должен обеспечивать баланс интересов между инвесторами и властями. Ведь выгоды одних могут обернуться убытками для других. По оценкам экспертов, в подготовленном ко второму чтению законе этот баланс вполне соблюдается. Если в 2003 году при очередной доработке законопроекта еще существовала угроза того, что государству дадут право изменять условия договора концессии или вообще расторгать его в одностороннем порядке, то теперь такой угрозы нет. Напомним, что на заре советской эпохи государство в одностороннем порядке стало изменять договоры концессий, пытаясь подчинить концессионеров Госплану, в результате чего концессионеры понесли убытки и свернули свою деятельность, даже не добившись компенсаций.
Теперь в законопроекте записано, что изменение или расторжение договора может происходить по требованию одной из сторон только по решению суда. Причем расторжение может происходить либо по основаниям, установленным в самом договоре, либо при "существенном изменении обстоятельств", либо при "существенном нарушении" одной из сторон условий соглашения. Перечень "существенных нарушений" в законопроекте имеется (перечня "существенных изменений обстоятельств" нет). Договор может быть расторгнут судом, если концессионер нарушил сроки создания и реконструкции объектов, если использовал объекты не в соответствии с соглашением, если концессионер прервал свою деятельность без согласия концедента (собственника). Для концедента установлено лишь одно существенное нарушение — невыполнение своих обязательств, делающее невозможным для концессионера соблюдение сроков создания или реконструкции объектов или их использование по соглашению.
Самое страшное нарушение концессионером своих обязанностей, когда концедент вправе требовать расторжения договора в суде, выделено в проекте отдельной строкой: неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по обеспечению граждан и других потребителей электрической и тепловой энергией, газом, водой, оказанию услуг общественного транспорта, а также по осуществлению иной деятельности, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность.
Остается решить единственную, но весьма непростую проблему — обеспечить наличие в стране независимой и объективной судебной власти.
Ответственность и гарантии
Теперь об ответственности концессионера и концедента. Инвесторам может не понравиться, что в законе есть отдельная статья об ответственности концессионера за качество объектов концессионного соглашения, согласно которой концедент как минимум в течение пяти лет вправе потребовать от концессионера безвозмездного устранения недостатков построенных объектов, а при их неустранении — возмещения убытков, а отдельной статьи об ответственности за что-нибудь концедента нет. Правда, есть статья, где говорится об ответственности и концедента, и концессионера: имущественная ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей наступает в соответствии с гражданским законодательством и условиями самого соглашения.
В дополнение к этому есть статьи, в которых говорится о гарантиях деятельности концессионеров. Концессионер в соответствии с гражданским законодательством имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления или должностных лиц. Иностранным инвесторам даются гарантии равноправия и недискриминации по сравнению с российскими инвесторами. Всем инвесторам даются гарантии от неблагоприятного изменения законодательства. Например, увеличение налоговой нагрузки федеральными законами (за исключением акцизов и НДС) не распространяется на концессионера в течение максимум семи лет, если концедентом являются муниципалитеты и регионы. Если концедент — федеральные власти, то стабильность гарантируется на весь срок договора. Если в результате принятия каких-либо региональных или местных законов концессионеры терпят убытки, то в соглашение должны быть внесены изменения, восстанавливающие статус-кво. Это не распространяется на изменения технических регламентов, правил безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей среды и здоровья населения для тех концессионеров, которые не занимаются предоставлением потребителям товаров и услуг и не выполняют для них работы по регулируемым тарифам.
Напоследок отметим, что отдельная часть законопроекта посвящена порядку заключения концессионных соглашений и проведению конкурсов по отбору концессионеров. Еще важно, что законопроект не распространяется на недра и природные ресурсы. Отношения государства с частными инвесторами в этих сферах будут регулироваться специальными законами об этих сферах (например, в Лесном кодексе, законе о недрах, законе о рыболовстве и т. д.).