— Как вы оцениваете ситуацию, сложившуюся в сфере применения налогового законодательства и налогового администрирования?
— До 1999 года, то есть момента вступления в силу первой части Налогового кодекса, вопросы регулирования налогового контроля вообще никак в законе не фигурировали. Критикуя сложившуюся сейчас ситуацию, мы должны понимать, что с появлением Налогового кодекса мы значительно продвинулись вперед. Однако проблема налогового администрирования и налогового контроля стоит сейчас очень остро. Наибольшие нарекания вызывает сложившаяся практика проведения налоговыми органами камеральных налоговых проверок.
— В чем здесь проблема?— По закону камеральные проверки — это счетные проверки сданной отчетности. Если ошибок нет, налоговики по замыслу законодателя не имеют права ничего у налогоплательщика требовать. Все дополнительные требования — предмет уже выездной налоговой проверки. Смысл камеральной проверки — помочь налогоплательщику правильно составить свою отчетность, исправить очевидные ошибки. Именно поэтому статья 88 Налогового кодекса о камеральных проверках не содержит в себе никаких норм о процедурах проведения таких проверок. Законодатель даже не предполагал, что по результатам камеральной проверки может быть наложен штраф. А в реальности камеральные проверки превратились в бедствие для налогоплательщиков.
Сейчас Федеральная налоговая служба ориентирует налоговые инспекции на то, чтобы основным инструментом контроля являлись бы именно камеральные проверки. Они превратились в те же выездные с той лишь разницей, что не инспектор выезжает к документам на предприятие, а документы выезжают в инспекцию.
— Об этом, в частности, шла речь на совещании у президента, где обсуждались вопросы налогового администрирования. Как вы оцениваете предложения Александра Жукова?
— Предложения совершенно правильные. Камеральные проверки нужно рассматривать не столько как контрольные мероприятия, сколько как обязанность налоговой инспекции информировать налогоплательщика о правильном заполнении налоговых деклараций. Естественно, их нужно упорядочить.
К примеру, мы в прошлом году столкнулись с такой ситуацией. Крупнейший металлургический комбинат сдал декларацию по налогу на прибыль, в которой указывалось в том числе и то, что он воспользовался льготой по капитальным вложениям. Налоговая инспекция в рамках камеральной проверки затребовала, чтобы он представил все документы, подтверждающие объем и назначение этих капвложений. У налогоплательщика 70 тыс. объектов производственных фондов. По каждому объекту найдется как минимум с десяток документов. Требование инспекции — в пятидневный срок сдать заверенные копии этих документов. В этот срок включили два выходных. На шестой день, когда налогоплательщик ничего не успел представить, налоговая инспекция вынесла решение о том, что льгота необоснованна ввиду отсутствия документов. Компании были предъявлены к уплате недоимка, пени и штраф. Нам, представляя интересы клиента, пришлось судиться целый год, чтобы доказать правоту налогоплательщика.
— А с выездными проверками все в порядке?— Здесь тоже есть масса проблем. В статье 89 Налогового кодекса говорится, что выездная проверка не может продолжаться более двух месяцев. Правда, установлены два исключения. Первое: если налоговики столкнулись с каким-то сложным вопросом, то руководитель вышестоящей налоговой инспекции может продлить проверку еще на месяц. Второе: если у компании есть филиалы и представительства, то проверка может увеличиваться на один месяц для проверки каждого филиала и представительства.
В нашей практике был такой случай. Налоговая служба отправила на проверку нашего клиента сразу 253 проверяющих во все десять филиалов и головной офис. После нескольких месяцев проверки налоговым инспекторам предложили закончить проверять. Но те заявили, что у них есть еще полгода на проверку, мотивировав это тем, что у компании десять филиалов, по месяцу проверки на каждый плюс два основных по закону, итого — 12 месяцев. Конечно, проверка может длиться и 12 месяцев, если сначала проверяют один филиал, потом другой и так далее. Но когда налоговые инспекторы проверяют каждое подразделение по году! Это уже несоответствие закону.
— Этим ухищрения налоговых органов исчерпываются?— Отнюдь нет. Есть еще несколько способов, с помощью которых налоговые органы пытаются раздвинуть сроки проверки. Первый: в 89-й статье НК есть фраза о том, что срок проверки включает в себя время "фактического нахождения" проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика. Налоговые органы считают, что срок можно хронометрировать: сегодня на три часа пришел, завтра — на полдня, послезавтра — не пришел вообще. И проверка затягивается очень надолго.
Второй способ — приостановление проверок с последующим их возобновлением. Ни в одном нормативном акте нет ни слова о приостановлении проверок. Налоговые органы считают, что могут приостанавливать проверки, раз законом это не запрещено. Но принцип "разрешено все, что не запрещено" распространяется исключительно на граждан. Госорганы должны действовать на основе разрешительного принципа: не разрешено законом — значит, нельзя. Печально, но даже Конституционный суд РФ порой занимает в этом вопросе иную позицию. Например, разрешив проводить проверки не только за три предшествующих проверке года, как в Налоговом кодексе, но и в текущем году.
— И суд не на высоте. И налоговые органы "оптимизируют" свою деятельность как хотят. Что происходит?
— Идет деградация Налогового кодекса путем правоприменительной практики и особого судебного толкования.
— Почему?— Любая норма должна действовать в системе противовесов. Прежде всего правовых. Самый главный противовес незаконным действиям налоговых органов предусмотрен в 53-й статье Конституции РФ, которая говорит о том, что госорганы несут обязанность возмещать ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц. Но у нас эта норма совершенно не работает. И никакие, даже самые лучшие реформы системы налогового контроля ничего не дадут, пока не будет решен вопрос материальной ответственности чиновников за их незаконные действия.
Налоговая служба ничего так не боится, как угрозы отвечать за свои действия рублем. Например, в прошлом году рассматривался вопрос о том, чтобы включить в главу Налогового кодекса о госпошлине норму о том, что госорганы обязаны уплачивать госпошлину при обращении в суд. По данным за 2003 год, налоговые органы проигрывают в судах 74% дел по искам налогоплательщиков, по предварительным данным за 2004 год — около 70%. Значит, по каждому проигранному делу с них суд должен взыскать госпошлину. Важнейшим направлением реформы налогового контроля должно стать введение реальной материальной ответственности налоговых органов за нанесенные налогоплательщикам убытки. А об этом, к сожалению, на совещании у президента ничего не говорили.
— Зато говорили об исключении повторных налоговых проверок. Как вы к этому относитесь?
— Повторные проверки надо отменять. В Налоговом кодексе говорится, что повторная проверка допускается вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью нижестоящей инспекции. Никаких санкций в отношении налогоплательщика по их итогам быть не должно. Вот уволить проверяющего по итогам такой проверки — пожалуйста. Однако практика пошла по другому пути. Задача повторных проверок — не мытьем, так катаньем доказать, что налогоплательщик в чем-то был не прав, и взыскать с него налоги и штрафы, которые не смогла взыскать нижестоящая инспекция. Этот подход не вызывает уважения к государству и вообще не соответствует конституционным принципам.