В пятницу вечером закончился визит в Москву иностранных экспертов и чиновников, привезенных главой Всемирного банка Джеймсом Вулфенсоном (о его визите Ъ писал 4 и 5 февраля), которые делились с российскими чиновниками опытом диверсификации экономики. Ключевой темой консультаций была перспектива применения в России механизмов государственно-частного партнерства, призванного стать стимулом для участия бизнеса в инвестиционных проектах государства. Эксперты попросили российские власти не торопиться и хорошо подумать.
Консультации международных экспертов и представителей российского правительства начались еще утром в пятницу за закрытыми дверями в отеле "Балчуг-Кемпински". Среди участников встречи, приглашенных Всемирным банком, были министр образования Сингапура Тарман Шанмугуратнам, директор Национальной химической лаборатории Индии Сваминатан Сиварам, старший вице-президент компании Boeing Том Пикеринг и экс-премьер-министр Ирландии Гаррет Фитцджеральд. Российскую сторону представляли премьер-министр Михаил Фрадков, вице-премьер Александр Жуков, министр экономического развития и торговли Герман Греф и отраслевые министры — глава Министерства транспорта Игорь Левитин, министр науки и образования Андрей Фурсенко, министр регионального развития Владимир Яковлев, министр связи Леонид Рейман и министр промышленности и энергетики Виктор Христенко. Поделившись опытом в узком кругу министров, иностранные гости прибыли в МЭРТ, чтобы представить свои доклады более широкой аудитории, включавшей руководителей департаментов российских министерств, глав региональных администраций и российских экспертов.
Одной из основных тем консультаций была перспектива применения в России механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), призванного стимулировать бизнес участвовать в финансировании приоритетных государственных проектов. Впрочем, однозначного понимания того, что такое ГЧП, нет ни в российском правительстве, ни среди экспертов. Например, Михаил Фрадков считает, что ГЧП должно стать полноценным механизмом для "финансирования крупных инфраструктурных проектов", часто подчеркивая, что государство сможет предоставить гарантии под вложенные бизнесом деньги. С другой стороны, министр экономического развития и торговли Герман Греф идею ГЧП рассматривает иначе. В среднесрочной программе развития, разрабатываемой его министерством, акцент делается на том, что партнерство должно быть "частно-государственным", а для привлечения инвестиций, как отметил Герман Греф на пятничном обсуждении ГЧП, прежде всего необходимо "создать максимально хорошие условия для прямых инвестиций как западных, так и отечественных компаний". А в докладе ВБ по ГЧП отмечается, что "повышение предсказуемости государственной политики может увеличить вероятность новых инвестиций на 30%". Не случайно, что из всего опыта ГЧП, о котором говорилось в прошлую пятницу, министру Грефу "больше всего понравился опыт Ирландии". В своем выступлении экс-премьер Ирландии Гаррет Фитцджеральд подчеркнул: "Что касается проектов инфраструктуры общего пользования, ирландское правительство считает выгодной частичную передачу рисков частному сектору, если за это не нужно платить много. Однако такие партнерства (ГЧП.—Ъ) не используются в качестве источников дополнительного финансирования, поскольку его долгосрочная емкость слишком высока". Скептически относится к идее ГЧП и экономический советник президента РФ Андрей Илларионов. По его словам, "ГЧП активно пытаются экспортировать в 'недоразвитые' страны некоторые международные финансовые организации и сторонники так называемого третьего пути (то есть модернизированные социалисты)".
Основной доклад об опыте применения ГЧП в различных странах представлял менеджер Всемирного банка Уорик Смит, но на рекламу механизма ГЧП это не походило. Господин Смит обобщил опыт ГЧП как в развитых, так и в развивающихся странах, но оказалось, что "накопленный за многие десятилетия опыт так и не выявил беспроигрышных стратегий". Более того, как следует из его презентации, "золотая лихорадка" ГЧП закончилась еще в конце 90-х годов (см. график). Партнерство действительно использовалось "во всех странах" для "поддержки создания инфраструктуры", а с начала 90-х годов в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, по данным ВБ, было удачно выполнено 2,7 млн проектов по механизму ГЧП. Тем не менее "даже некоторые успешно реализованные проекты впоследствии оказывались нерентабельными". Так, например, в Мексике правительству пришлось выкупать за $7 млрд платную дорогу, которая оказалась нерентабельной, а правительство Венгрии в прошлом году заплатило за подобный проект $500 млн "вне рамок бюджета". Но часто за неудачи таких проектов платили компании, которые попросту обанкротились.
Самое сложное, по мнению специалистов ВБ, в проектах, финансируемых по схеме ГЧП, это то, что "обычно проекты осуществляются в монопольном секторе" (государство стремится привлечь частные инвестиции в инфраструктурные проекты, оставаясь их собственником), и очень трудно оценить "и качество проекта, и конкретные предложения". Второй, наиболее сложный вопрос — как разделить риски и ответственность между государством и частным инвестором. Тем более что обычно такие проекты "отличаются большими масштабами, капиталоемкостью и долгосрочностью (15-20 лет)". В ВБ отмечают, что государство должно давать инвестору долгосрочные гарантии в отношении проекта (вплоть до неизменности законодательства на срок его осуществления). Все политические риски государство также должно взять на себя. В случае если проект осуществляется в социально чувствительной сфере, например в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) или строительстве платных дорог, государство должно "гарантировать минимальный уровень спроса" для обеспечения рентабельности проекта. Другими словами, если потребители услуг "взбунтуются" против повышения тарифов ЖКХ (в результате осуществления проекта), это не должно касаться частного партнера государства. Само совместное распределение рисков и затрат не должно осуществляться на начальной стадии проекта — "такой опыт был негативным". Эксперты банка отмечают, что "необходимо разбивать проект на отдельные компоненты и разделять риски на отдельных стадиях".
Еще одной существенной проблемой для ГЧП может быть неадекватное управление проектом со стороны государства. Как отметил автор доклада ВБ о ГЧП Уорик Смит, необходима четкая координация между отраслевыми министерствами, "которых касается проект", и министерством финансов. Самый успешный опыт управления проектами в рамках ГЧП, по словам господина Смита, это когда в правительстве формируется комитет из отраслевых министров, который отбирает проекты, и подконтрольная ему техническая группа из представителей министерств и компании, которая ведет проект.
В итоге господин Смит указал, что ГЧП "может хорошо работать и содействовать экономическому росту", но с другой стороны, "трудно придумать что-то более сложное". Поэтому он призвал российские власти начать свой эксперимент с мелких проектов и "не рассчитывать на бесплатный сыр".
