недропользование
Как заявил глава Минприроды Юрий Трутнев, к 30 октября этого года в правительство поступит концепция нового закона "О недрах". По замыслу разработчиков — Минприроды и Минэкономразвития,— закон должен упростить систему лицензирования, создать стимул для инвестиций в геологоразведку, а также условия для более рационального использования недр. Однако новый вариант законопроекта не нравится региональным властям — 25 октября Совет федерации проведет круглый стол, на котором сенаторы в очередной раз выскажут свои замечания по проекту.
"Ресурсы должны служить государству"
Споры о том, каким должен быть главный сырьевой закон страны, продолжаются уже не первый год. В конце прошлого года главные разработчики новой редакции закона "О недрах" — Минэкономразвития и Минприроды — никак не могли договориться по ряду ключевых вопросов. Минприроды, например, настаивало на применении административных правил, когда государство, как собственник недр, разрешает или запрещает деятельность недропользователя. Минэкономразвития, наоборот, призывало к заключению договорных отношений между государством и недропользователем.
Весной этого года буквально через месяц после назначения свою позицию в отношении нового закона "О недрах" сформулировал министр природных ресурсов Юрий Трутнев: "Ресурсы должны служить государству". Для начала господин Трутнев решил избавиться от принципа "двух ключей" (когда решение о разработке месторождения принимается на федеральном и региональном уровнях). Ждать появления нового закона для этого не потребовалось: соответствующие поправки в действующий закон "О недрах" были приняты этим летом. Далее, по плану господина Трутнева, в новом законе нужно было создать такие правила, чтобы геологоразведка и добыча природных ресурсов были связаны между собой. Иными словами, чтобы недропользователь автоматически получал право на разработку месторождения, если он его открыл.
Кроме того, министр выступил за отмену конкурсов в пользу аукционов, а также решил ужесточить правила недропользования и контроля за соблюдением лицензионных соглашений. Правда, об отзыве лицензии речь может идти только при одном условии: если недропользователь нарушил сроки ввода месторождения в эксплуатацию. Впрочем, бороться с такого рода нарушителями Минприроды начало, не дожидаясь появления нового закона "О недрах". Напомним, летом этого года с подобной проблемой столкнулась Salym Petroleum Development (совместное предприятие англо-голландской Shell и российской "Эвихон") — компания в нарушение условий лицензии девять лет не разрабатывала месторождение, так как ожидала подписания СРП по Салымской группе. Лишь когда стала очевидна необходимость разрабатывать месторождение в обычном режиме, было принято решение об инвестициях. Конфликт разрешили, расширив лицензионное соглашение. Сейчас же, по словам президента и председателя концерна Shell в России Джона Барри, "компания продолжает активно разрабатывать месторождение и уже договорилась с 'Транснефтью' о врезке в магистральную систему трубопроводов".
За остальные нарушения Минприроды предлагает применять экономические санкции, правда, значительно более жесткие по сравнению с предусмотренными действующим законодательством. "Санкции к нарушителям должны быть сопоставимы с нанесенным государству ущербом",— отметил господин Трутнев. И добавил: "Пока это скорее моя личная позиция, но я надеюсь, что она будет отражена в законе". Концепция закона "О недрах" будет представлена в правительство к 30 октября и рассмотрена на одном из ближайших заседаний. Правда, господин Трутнев оговорился, что пока речь идет не о детально прописанном законопроекте, а скорее о "структуре и идеологии закона".
Права и обязанности сторон
Центр стратегических разработок по поручению Минэкономразвития подготовил концепцию закона "О недрах" (она имеется в распоряжении Ъ). Судя по последней редакции законопроекта, Минэкономразвития и Минприроды удалось найти компромисс в вопросах взаимоотношений государства и недропользователя. В законопроекте говорится о новых правах пользования участками недр: они могут быть договорными (то есть полученными на основании договора) и внедоговорными (на основании административных актов собственника недр); срочными (когда права пользования участком предоставляются на определенный срок, но не более чем на 49 лет) и бессрочными (без указания срока); возмездными (предполагают платежи за пользование, в том числе посредством уплаты налога собственнику) и безвозмездными (когда пользователи освобождены от обязанностей вносить платежи за пользование). Собственность на участок недр во всех случаях принадлежит РФ.
Право пользования также может быть предоставлено на основании соглашения о разделе продукции (СРП), но оно распространяется только на геологическое изучение недр и добычу полезных ископаемых. Причем СРП могут заключаться и без аукционов, если это предусмотрено в законе "О соглашениях о разделе продукции".
И наконец, недра могут предоставляться в пользование на основании договора аренды (передача участка недр арендодателем пользователю происходит через месяц после регистрации договора аренды). При этом приобретателю передаются все права арендатора и его обязанности. Определены и формы имущественной ответственности: возмещение убытков, уплата процентов за пользование чужими денежными средствами и уплата неустойки. Например, каждый день просрочки предоставления арендатором геологической информации обойдется ему в 1 тыс. рублей.
В законопроекте также определены новые сроки внесения участка недр в государственный фонд нераспределенных участков недр и проведения аукциона. Так, в течение месяца должна быть опубликована информация о внесении участка недр в государственный фонд, в течение трех месяцев — обработаны заявления от желающих приобрести право на этот участок недр. А еще через месяц с момента получения первого заявления назначается дата проведения аукциона. Если же в течение трех месяцев не поступит ни одного заявления, уполномоченный орган федеральной или региональной власти (в случае если такое право делегировано субъекту РФ от уполномоченного органа федеральной власти) может изменить вид пользования данным участком. В число видов пользования недрами входят: геологическое изучение, добыча полезных ископаемых (включая их дополнительную разведку), извлечение подземных вод, строительство и обеспечение функционирования подземных сооружений, захоронение отходов производства, использование геотермальной энергии. Независимо от того, было ли подано заявление и менялся ли вид пользования данным участком, аукцион должен быть проведен в течение года с момента включения участка недр в государственный фонд. Если же аукцион признан несостоявшимся, следующий должен проводиться не позднее чем через год.
Интересно также, что Минэкономразвития предлагает установить минимальную (стартовую) ежегодную ставку арендной платы за каждую единицу объема (массы) подтвержденных полезных ископаемых. Для нефти, включая стабильный газовый конденсат, она составляет 1,5 рубля за тонну. Правда, есть оговорка: если речь идет о добыче в пределах внутренних морских вод, территориального моря, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, а также за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ, минимальная ставка устанавливается в размере 0,25 рубля за тонну. Для природного газа — 0,5 рубля за 1 тыс. кубометров (или, в рамках той же оговорки, 0,1 рубля за 1 тыс. кубометров).
Недра — на рынок
Сами недропользователи также участвуют в процессе разработки нового закона "О недрах". Например, о предложениях ТНК-ВР Ъ рассказал исполнительный директор компании Герман Хан: "Во-первых, необходима исключительно аукционная форма выдачи лицензий. Во-вторых, следует рассмотреть возможность продления срока действия лицензии до фактического срока действия проекта. Если в этих двух временных отрезках возникает несовпадение, это автоматически сказывается на капитализации компании. В-третьих, стоит разработать механизм передачи лицензии внутри группы компаний с минимальной формализацией. Если, например, меняется структура компании и лицензию необходимо перерегистрировать с 'дочки' на головную компанию, это должно проходить с минимальными бюрократическими процедурами, чтобы не тормозить процесс реструктуризации. Ведь сейчас все компании, может быть, с разными темпами, но должны стремиться к повышению прозрачности, а значит, к изменению структуры. И вопрос передачи лицензий в данном случае является наиболее проблематичным. Наконец, в-четвертых, назрела необходимость создания вторичного рынка лицензий, чтобы любая компания могла продать свою лицензию легально, быстро, эффективно и, конечно, под контролем государства. Это будет создавать правильную мотивацию для инвестиций в геологоразведку". "Мы внесли свои предложения. Что будет на выходе — посмотрим. Но заявления руководства Минприроды говорят о том, что нас слышат и понимают",— резюмировал господин Хан.
В пользу нового закона выступают и иностранные компании, работающие в России. Так, председатель концерна Shell в России Джон Барри (Shell — крупнейший акционер проекта "Сахалин-2") заявил Ъ: "Новая редакция закона 'О недрах' отличается от предыдущего варианта в лучшую сторону. Главное в том, что законопроект стимулирует разработку новых месторождений. И, на мой взгляд, российское правительство заинтересовано в создании такой юридической базы, при которой иностранные компании смогут работать в России так же свободно, как, например, в США или Канаде. Насколько я знаю, из новой редакции закона 'О недрах' уже изъяты положения, предусматривающие разработку российских месторождений иностранными компаниями исключительно на условиях создания СП с российскими компаниями".
Впрочем, у авторов нового закона "О недрах" есть и оппоненты. Так, первый заместитель председателя думского комитета по природным ресурсам и природопользованию Александр Беляков считает, что необходимости в принятии нового закона нет — все вопросы можно решить путем внесения поправок в действующий. Он против того, чтобы выявление обладателя права на использование участков недр осуществлялось исключительно на основе аукционов. "Это погоня за сиюминутной выгодой",— уверен депутат. Господин Беляков также выступает против того, чтобы иностранцы могли получать права пользования недрами наравне с российскими компаниями. Он не согласен и с предлагаемым разграничением полномочий в сфере управления государственным фондом недр. "Проблемы 'одного или двух ключей' не существует. Есть проблема прав и ответственности. И если центр заберет себе все полномочия по управлению недрами, то он автоматически возьмет на себя и всю ответственность. Это чревато тем, что со стороны регионов никакой инициативы в вопросе рационального управления недрами проявляться не будет",— считает господин Беляков.
А вот председатель комитета Совета федерации по промышленной политике Валентин Завадников считает, что "основным принципом распределения природных ресурсов должно стать повсеместное введение открытых публичных аукционов как единственного способа максимизации доходов государства, поскольку произвольные решения чиновников всегда ведут к злоупотреблениям и уменьшению доходов бюджета". При этом, по его мнению, существующие льготы для отдельных хозяйствующих субъектов (коренных малочисленных народов, социальных учреждений, сельхозпредприятий и т. п.) должны быть заменены денежными субсидиями. "Вводя права пользования природными ресурсами, полученными в результате открытого аукциона, в свободный оборот на рынке, государство также сможет установить их реальную стоимость и повысить инвестиционную привлекательность сырьевого сектора экономики",— утверждает господин Завадников. "Уходя от нынешнего неэффективного устройства недропользования, мы добьемся того, что рынок, а не чиновники, будет определять стоимость ресурсов и усиливать пополнение бюджета, что будет способствовать повышению конкурентоспособности страны на мировой арене. Задача государства — обеспечить нормальные условия для развития рынка",— резюмировал он.
Президент Фонда развития России и советник председателя Совета федерации Сергея Миронова Евгений Гринев предлагает создать банк природных ресурсов России (БПРР), биржу природных ресурсов и информационную систему мониторинга. БПРР, по замыслу господина Гринева, должен контролировать добычу ресурсов и расход их запасов, биржа позволит обеспечить рыночное ценообразование в природоресурсной сфере, а система мониторинга позволит государству следить за оборотом природных ресурсов.