Пять лет назад правозащитница и первая в России женщина-кандидат в президенты Элла Памфилова стала новым руководителем Центризбиркома. Работа ее предшественника Владимира Чурова, ради назначения которого в 2007 году даже поменяли законодательство, исключив норму об обязательном высшем юридическом образовании для членов ЦИКа (господин Чуров по профессии физик), ознаменовалась серией массовых протестов против фальсификации выборов в Госдуму в 2011 году. И Элла Памфилова, назначенная в ЦИК по президентской квоте, должна была, по задумке Кремля, стать символом «перезагрузки» Центризбиркома. О том, удалось ли ей оправдать возложенные на нее ожидания, “Ъ” поинтересовался у экспертов, много лет работающих с ЦИКом.
Председатель ЦИК России Элла Памфилова
Фото: Александр Казаков, Коммерсантъ / купить фото
Председатель ЦИК России Элла Памфилова
Фото: Александр Казаков, Коммерсантъ / купить фото
Президент Владимир Путин 19 марта подписал указ о делегировании в новый состав Центризбиркома пятерых членов по своей квоте, завершив, таким образом, формирование комиссии на очередной пятилетний срок. Новому составу ЦИКа предстоит провести выборы в Госдуму 2021 года и президентские выборы-2024, в которых теоретически может снова участвовать и господин Путин.
Как и ожидалось, в президентском списке оказалась действующая глава комиссии Элла Памфилова. Руководящий состав и секретаря члены ЦИКа изберут тайным голосованием на первом заседании, которое предположительно пройдет 29 марта. Но источники “Ъ” не сомневаются, что ЦИК вновь возглавит госпожа Памфилова.
Новые надежды
Пять лет назад, когда Элла Памфилова только приступила к своим новым обязанностям, большинство опрошенных “Ъ” экспертов высказали мнение, что ей удастся сделать что-то более или менее приличное, «если ей не будут сильно выламывать руки». Например, политолог Александр Кынев тогда выражал надежду на восстановление диалога с обществом. «Сначала была такая попытка: впервые за долгие годы стали приглашать экспертов с иной точкой зрения, потому что с момента прихода Чурова фактически были черные списки и никакого диалога не было на протяжении девяти лет,— комментирует господин Кынев итоги пятилетки с Эллой Памфиловой.— Но после первого скандала с общественниками из-за фальсификации явки на президентских выборах, выявленной по камерам видеонаблюдения, все начало возвращаться к исходным позициям».
Летом 2018 года «Новая газета» опубликовала первые результаты анализа записей с камер видеонаблюдения в регионах с наиболее высокой официальной явкой. Авторы исследования отсмотрели видео с более 8 тыс. участков и сравнили число людей, опустивших бюллетени, с данными ЦИКа. Результаты этой работы показали, что реальная явка в некоторых регионах оказалась в разы ниже официальной статистики. Зампред ЦИКа Николай Булаев, комментируя статью «Новой газеты», тогда заявил, что видеозаписи, которые изучали авторы исследования, никто в архиве комиссии не заказывал: «Что за записи, кем и где просматриваются, я тогда не понимаю».
Тем не менее сопредседатель «Голоса» Григорий Мельконьянц считает, что с приходом Эллы Памфиловой в отношениях ЦИКа с его организацией произошла «перезагрузка»: «Голос» участвовал в разработке методических пособий для избиркомов, участники движения Андрей Бузин и Аркадий Любарев вошли в экспертно-консультационную группу при председателе ЦИКа.
«На первых этапах ЦИК даже создал ответную "карту решений" на нашу "карту нарушений". Все было вполне конструктивно, но стало расти недовольство "придворных" охранителей фальсификаций, которые при Чурове привыкли открывать дверь в ЦИК ногой. Они общими усилиями, не без поддержки старших товарищей, через различные провокации и дезинформацию за несколько лет смогли расстроить хорошие отношения ЦИКа с "Голосом"»,— говорит господин Мельконьянц.
Переломный момент
Во мнении о том, что пиком либерализации для нового состава ЦИКа стал 2018 год, сходятся многие собеседники “Ъ”. «Первые два с небольшим года работа ЦИКа была за здравие, а все остальное — за упокой,— поясняет Александр Кынев.— До августа-сентября 2018 года ЦИК даже активно пытался вмешиваться в наиболее скандальные истории на региональных выборах, добивался отставок глав региональных избиркомов, как, например, в Новгородской области из-за отказа "Яблоку" в регистрации партсписка на выборах в областную думу».
Событием же, из-за которого репутация ЦИКа начала скатываться к временам Владимира Чурова, оказались выборы губернатора Приморского края осенью 2018 года, отмечает эксперт.
На тех выборах врио губернатора единоросс Андрей Тарасенко не смог выиграть в первом же туре, а во втором долго лидировал коммунист Андрей Ищенко, чей отрыв после обработки 95% протоколов составлял примерно 6 процентных пунктов. Однако после обработки 99% протоколов ситуация резко изменилась в пользу кандидата Тарасенко. Это вызвало возмущение общественности и недоверие к результатам выборов. Господин Ищенко указал на почти два десятка протоколов, данные которых были изменены уже после внесения в ГАС «Выборы», а старые цифры свидетельствовали о победе коммуниста с большим отрывом.
Элла Памфилова тогда согласилась, что на указанных участках данные были сфальсифицированы, но при этом ЦИК рекомендовал не аннулировать спорные результаты, а отменить итоги выборов целиком. Зарегистрироваться кандидатом на новых выборах Андрею Ищенко не удалось, и победителем с результатом 61,9% голосов стал новый врио губернатора — переброшенный в Приморье с Сахалина Олег Кожемяко.
После этого сколько-нибудь заметных случаев, когда ЦИК активно вставал бы на чью-то защиту, не было, отмечает господин Кынев: «ЦИК стал поддерживать зачистки на региональном уровне, участвовать в нападках на наблюдательские организации. Сейчас ситуация стала такой же, как на момент позднего Чурова».
Григорий Мельконьянц считает, что работа ЦИКа при Элле Памфиловой имела «волнообразный» характер: «Начало было очень впечатляющее и обнадеживающее. Но сейчас понятно, что ожидания были завышены».
По его наблюдениям, глава ЦИКа взяла курс на тесное взаимодействие с экспертным сообществом, на получение обратной связи, активно вникала в проблемы, занималась регулярным выявлением болевых точек. Кроме того, госпожа Памфилова публично боролась со случаями злоупотребления административным ресурсом и уделяла этому большое внимание на заседаниях комиссий, подчеркивает эксперт: «После эпохи Владимира Чурова перестали замалчиваться различные проблемы — о них стали говорить, их стали обсуждать, более того, были даже какие-то отдельные истории успеха с уходом в отставку глав региональных избиркомов, то есть чувствовался вот такой настрой».
Тесный коридор возможностей
Элла Памфилова искренне старалась сделать максимум в том коридоре возможностей, который у нее был, полагает президент коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг», президент Российской ассоциации по связям с общественностью Евгений Минченко: «По итогам общения с экспертным сообществом были реализованы десятки наших идей». Одной из ключевых перемен, по мнению господина Минченко, стала логика реагирования на нарушения на местах и жесткий контроль ЦИКа за деятельностью региональных и муниципальных избиркомов. «Сама по себе позиция, которую ЦИК занимал, была более жесткая, чем при предшественниках,— например, можно вспомнить противостояние с главой питерского избиркома»,— говорит эксперт.
Отметим, что кроме отставки главы питерского избиркома ЦИК добился ухода глав комиссий Новгородской области и Московской области — во втором случае поводом стали скандальные выборы в Барвихе. Кстати, новому составу ЦИКа бороться с утратившими доверие главами региональных комиссий станет проще: в Госдуму внесены поправки, позволяющие Центризбиркому инициировать отзыв назначенных по его рекомендации членов региональных комиссий, из числа которых по сложившейся практике выбираются председатели этих комиссий. Принятия такой нормы давно добивалась госпожа Памфилова.
Усилий одной Эллы Памфиловой для демократизации избирательного процесса и для борьбы с фальсификациями, конечно, было недостаточно, говорит Григорий Мельконьянц: «Наблюдательское сообщество старалось ее поддерживать, помогать экспертизой, вооружать фактами и примерами, чтобы можно было действительно как-то решительно действовать. Но система не давала этого сделать, сопротивлялась, и со временем попытки на что-то кардинальным образом повлиять из реальных стали превращаться в пиаровские». А набив шишки, в ЦИКе поняли, что кардинально изменить ситуацию невозможно, и сосредоточились на создании удобств для избирателей, продолжает сопредседатель «Голоса». Таковыми, например, стали многочисленные цифровые сервисы и платформы, которые тоже полезны, но без допуска оппозиции на выборы и честного подсчета голосов «это все не более чем красивая дымовая завеса», резюмирует господин Мельконьянц.
Гонка цифровизации
Цифровизацию выборов как один из ключевых итогов пятилетней работы ЦИКа при Элле Памфиловой называет и электоральный юрист Роман Смирнов. Но этот фактор, по его мнению, вряд ли повышает прозрачность избирательного процесса. Напомним, именно при госпоже Памфиловой появилась технология «Мобильный избиратель», призванная искоренить критикуемое в обществе голосование по открепительным удостоверениям. Также прошли эксперименты по дистанционному электронному голосованию, электронному сбору подписей через портал «Госуслуги», объявлено о планах по созданию новой цифровой платформы, призванной заменить изношенную ГАС «Выборы», разрабатывается мобильное приложение для наблюдателей. Наконец, за это время серьезно увеличен охват участков КОИБами (электронными урнами), появились цифровые избирательные участки.
В то же время правоприменительная практика за последние пять лет стала менее внятной из-за постоянных изменений законодательства, считает Роман Смирнов: «Это стало обыденным явлением и усугубляет правовую неопределенность, в которой совершенно невозможно предсказать, как будет развиваться ситуация в избирательных спорах. У многих создается впечатление, что мы находимся в состоянии перманентного эксперимента».
По его мнению, с точки зрения стратегических изменений в избирательном процессе в стране нет ни падений, ни особых взлетов: «В биржевой торговле есть такое понятие "пила", то есть когда нет определенного направления и цены колеблются в одной горизонтали. Примерно то же самое происходит и с избирательной системой — пробоев уровней не произошло».
Господин Смирнов отмечает, что с приходом Эллы Памфиловой в ЦИК оппозиция выражала большие надежды, что теперь они будут услышаны и допущены к выборам, однако сейчас оптимизм у нее снизился и усилилась позиция, что ЦИК играет чисто техническую роль.
С этим мнением солидарен Григорий Мельконьянц. Он отмечает, что, несмотря на все достижения ЦИКа за последние пять лет в плане взаимоотношений с общественностью, законодатели параллельно ужесточали избирательные законы, усложняя жизнь наблюдателям и доступ кандидатам на выборы. «Несмотря на то что Элла Памфилова старалась что-то сделать со смягчением муниципального фильтра, это ей так и не удалось, и законодательство развивалось в том русле, в котором выгодно правящей партии, а ЦИК здесь, судя по всему, никакого веса не имел»,— говорит сопредседатель «Голоса».