Президентская реформа госвласти, разворачивающаяся в последние два года, состоит из трех частей: административной, то есть реформы федерального правительства, реформы региональных органов власти и местного самоуправления с перераспределением их финансовых обязательств и доходов и, наконец, реформы бюджетной системы. Смысл последней — "бюджетирование, ориентированное на результат". Она может обернуться настоящей революцией в системе управления государственными финансами.
Тотальная перестройка
Задача, которую ставит реформа бюджетной системы, проста: повысить эффективность расходов федерального бюджета. Для этого предлагается перейти от нынешнего сохранившегося с советских времен сметного планирования и финансирования бюджета с отсутствием самостоятельности у бюджетополучателей и весьма туманным их представлением о стратегических результатах к программному планированию и финансированию бюджета с четкой формулировкой всех результатов, которые государство хочет получить за свои деньги во всех бюджетных сферах. При этом ведомства и бюджетные учреждения--главные распорядители бюджетных средств получат не только большую самостоятельность в распоряжении деньгами, но и большую ответственность за их трату и достижение результатов. Новая система так и называется: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).Отметим, что и в нынешнем бюджете есть некое подобие БОРа. 7% бюджетных расходов представлены сейчас в виде федеральных адресных программ. Однако способ их составления далек от системы БОР. В список этих программ нередко попадают региональные объекты, причем явно по политическим мотивам. Нынешние федеральные программы — это скорее инструмент достижения компромиссов правительства и Думы при рассмотрении бюджета, нежели инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.
Перевод бюджетного планирования на новые рельсы — задача весьма сложная, фактически речь идет о внедрении системы корпоративного менеджмента в систему управления госфинансами, с той лишь разницей, что многие результаты в бюджетной сфере определяются не количественными показателями, например, денежной прибыли, а качественными показателями.
Кульминацией процесса создания новой системы станет перестройка бюджетной классификации. Если говорить упрощенно, всем расходам надо будет приписать внятные цели и ожидаемые результаты. Тем расходам, которым достойных целей и результатов не будет найдено, места в новом российском бюджете не будет.
В плену классификации
Расходы российского бюджета сгруппированы по двум видам классификации. Более простая — функциональная. Там перечислены все государственные функции, то есть те общественные сферы, которые требуют госфинансирования. Например, национальная оборона, социальная политика, сельское хозяйство и так далее — около 20 больших статей расходов. Собственно, именно эта классификация является предметом публичных бурных дискуссий в Думе. Однако для технического исполнения бюджета необходима еще и более сложная ведомственная классификация, которая дает раскладку функциональной классификации по ведомствам. Ее также утверждает Дума, однако она никогда не обсуждается бурно.Да и обсуждать ее сложно. Ведь самая примечательная особенность ведомственной классификации заключается в том, что из нее фактически невозможно понять, как ведомства и подчиняющиеся им бюджетные учреждения реализуют описанные в функциональной классификации государственные функции, какие цели преследуют. Иными словами — на что идут деньги налогоплательщиков, зачем и в правильном ли объеме. Чтобы перейти к планированию бюджета по системе БОР, ведомственную классификацию надо переделать так (или сделать еще одну, "программную", классификацию), чтобы она давала ответы на ясные вопросы: чего мы хотим достичь, зачем мы этого хотим достичь, каким образом мы хотим этого достичь, сколько это будет стоить. Для бюджета добавляются еще два вопроса: как оценивать результат и как можно обеспечить совершенствование результата.
Кто-то может удивиться: неужели бюджет страны до сих пор составлялся не по такой очевидной системе, а ведомства не заставляют отвечать на эти вопросы при формировании их ежегодных заявок на финансирование? Но такова реальность. Бюджетные учреждения и ведомства при подаче заявок в Минфин в основном всегда были озабочены тем, чтобы получить расходов не меньше, чем в предыдущем году, без увязки с конкретными результатами. Нынешний способ бюджетного планирования — "от достигнутого". Очевидно, что он не обеспечивает эффективности расходования денег налогоплательщиков.
Поиски целей
Поясним на примерах, как сейчас выглядит ведомственная классификация и как должна она выглядеть в перспективе. Разработчики проекта "Реформа государственного бюджета", реализуемого Европейским союзом, проанализировали ведомственную классификацию расходов всех российских ведомств (в структуре старого правительства) и попытались представить их в программном разрезе. И вот что получилось.Как пояснила Ъ эксперт проекта Елена Андреева, в бюджете-2004, например, у Минсельхоза имеются расходы по 14 подразделам функциональной классификации: от "международных связей" до "социальной помощи". Среди всех расходов даже не сразу заметны расходы на сельхозпроизводство. Действительно, ведомственная классификация (в чем неоднократно убеждались корреспонденты Ъ) тем и отличается, что, не видя названия министерства, по списку подразделов не сразу можно понять, о каком министерстве идет речь.
Картина проясняется при изучении объемов финансирования по подразделам. Самые большие — у подраздела "сельхозпроизводство". Затем идут разделы "высшее профессиональное образование" и "среднее профессиональное образование". Понятно, что речь идет не о содержании школ в сельской местности, а о подготовке кадров. Так что указанные два подраздела логично объединить в программу: "Подготовка специалистов для сельского хозяйства". Дальнейшее изучение показало, что в программы преобразуются почти все статьи расходов внутри подраздела "сельхозпроизводство". Программы получаются такие: нынешние федеральные программы "Социальное развитие села" и "Повышение плодородия почв" и новые — "Господдержка программ по развитию растениеводства" и "Господдержка программ по развитию животноводства", "Субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам".
В программы не удалось пока превратить лишь расходы на содержание аппарата Минсельхоза, государственные капитальные вложения, международное сотрудничество и здравоохранение. Соотношение программных и непрограммных расходов в Минсельхозе составило соответственно 61% к 39%. И по всем министерствам и ведомствам в среднем оказалась, что в программы можно преобразовать до 70% расходов. Однако долю программных расходов можно легко увеличить. Ведь по логике часть непрограммных расходов может быть поделена между программами — ведь для реализации программы нужен какой-то аппарат, капвложения и т. д.
В поисках результатов
Превращение непонятных статей расходов в программы позволит заставить ведомства и бюджетные учреждения четко обосновывать свои цели под запрашиваемые расходы. Например, цель программы господдержки животноводства может звучать так: "достижение самообеспеченности страны конкурентоспособными высококачественными продуктами животноводства". Цель же самого Минсельхоза, заодно оправдывающая его существование, можно сформулировать так: "конкурентоспособное сельское хозяйство и продовольственная безопасность страны".Правильно поставленные цели позволяют найти правильные количественные индикаторы, по которым в дальнейшем можно оценить качество и эффективность выполнения программ, а следовательно, эффективность расходов и работы ведомств и учреждений. Например, индикаторы по программе господдержки животноводства могут быть такие: "соотношение импорта и продукции российского производства", "соотношение экспорта и продукции, реализуемой на внутреннем рынке", "объем потребления мясных продуктов на жителя" и т. д. Рост индикаторов указывает на то, что расходы идут не впустую.
Аналогичную трансформацию расходов в программы с определением стратегических и тактических целей, общественно значимых ожидаемых результатов и измеряющих их индикаторов можно провести для всех министерств и ведомств и бюджетных учреждений. Например, как пояснил Ъ эксперт проекта Сергей Иванов, одна из стоящих перед Министерством транспорта (теперь Министерство транспорта и связи) тактических задач может быть сформулирована так: "улучшение транспортного сообщения между регионами". Программа, соответствующая этой задаче,— "Строительство и реконструкция дорог". Индикатор качества бюджетной услуги — "изменение качественной структуры автодорог". Количественный индикатор — "увеличение протяженности многополосных автодорог". Показатели эффекта (общественно значимого результата) — "увеличение объема перевозок", "увеличение средней скорости движения", "уменьшение времени в пути", "снижение аварийности".
Двойка по планированию
Может показаться, что все это — изобретение велосипеда. Ведь все это — азы планирования и создания систем управления с обратными связями. Однако, когда в прошлом году Минфин в качестве эксперимента заставил все министерства, ведомства и бюджетные учреждения представить свои отчеты и планы до 2006 года по системе БОР, результат получился впечатляющий.Доклады представили 68 ведомств и бюджетных учреждений. Их умение составлять свои бюджеты с ориентацией на результат оценивалось по пятибалльной шкале. Средний балл всех докладов получился 1,84. Меньше двух баллов набрали 61,19% участников, от двух до трех --- 26,87%, больше трех — 11,94%. Лучше всех справились с заданием федеральные ведомства: Минэнерго, МНС, Минпром, Минприроды, Минкультуры, Минздрав, Минтруд, МЧС.
По параметрам БОРа картина получилась следующая. Умение формулировать стратегические цели у участников в среднем потянуло на 3,34 балла. Умение сопоставить с основными направлениями их деятельности конечные общественно значимые результаты — 2,62 балла (победители — МНС, Минэнерго, ФЭК). Умение распределить бюджетные расходы по целям и основным функциям — 1,49 балла, что как раз и демонстрирует приверженность практике затратного бюджетирования (победители — Минтранс и Эрмитаж). Умение сопоставить результаты своей деятельности с основными функциями, в том числе и в количественных показателях,— 1,35 балла (победители — Минсельхоз, Эрмитаж, Минтруд, МЧС). Здесь многие ведомства с трудом формулировали ожидаемые результаты представляемых ими бюджетных услуг. Умение оценить эффективность своих расходов, то есть взаимосвязь между объемами и структурой расходов и результатами деятельности,— 1,13 балла (победители — Минфин и МНС). Наконец, умение найти меры по повышению эффективности своих расходов потянуло на 1,22 балла (победители — Минэкономразвития и ФЭК). Более того, многие ведомства и учреждения вместо повышения эффективности расходов дали обоснования необходимости дополнительных расходов. Так что экспертные оценки, в соответствии с которыми 30% расходов российского бюджета являются неэффективными, после перехода на систему БОР могут оправдаться.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК