С 25 по 30 июня в подмосковном КВЦ «Патриот», на аэродроме Кубинка и полигоне Алабино пройдет международный военно-технический форум «Армия-2019». Всем желающим покажут новейшие образцы российского вооружения. В закрытой части специалисты обсудят вопросы финансирования предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК).
Президент России Владимир Путин (в центре) и министр обороны Сергей Шойгу
Фото: Reuters
Для сугубо гражданского человека военные расходы России — предмет, вызывающий обычно больше беспокойства, чем гордости. С одной стороны, страна еще, видимо, очень длительное время будет ощущать себя беднее, чем она есть объективно, и в силу этого любой потраченный на военные цели рубль воспринимается как «отнятый» у других сфер — от здравоохранения до легкой промышленности. С другой стороны, исторически Россия — страна в большой степени толерантная к военным расходам, во многом воспринимающимся, и довольно справедливо, как «социальные»: число военнослужащих и силовиков достаточно высоко, РФ унаследовала от СССР не так просто меняющуюся оборонную доктрину, предполагающую существование как минимум крупной сухопутной армии и многочисленных на огромной по любым меркам территории гарнизонов. Военный на этом пространстве — это рядовая профессия, не говоря уже о том, что устройство российского оборонно-промышленного комплекса предполагает, что «работает на оборону» в стране гораздо больше людей, чем в Восточной Европе.
Формирование в обществе более спокойного и более рационального отношения к военным расходам России в широком смысле задача на многие десятилетия. Тем не менее интересно посмотреть на реакцию общества на то, что происходило с оборонными финансами на макроуровне в последние десятилетия — эта реакция была достаточно глухой, однако в основу будущего восприятия этой темы будут положены именно эти события. В любом случае то, что в 2016 году фактически завершен большой цикл расходов на перевооружение армии и с 2017 года военные расходы России фактически номинально зафиксированы до 2020 года,— информация, которая большинство удивляет. Кроме того, недоверия к происходящему добавляет и традиционно высокий, а в последние два десятилетия и растущий объем закрытых федеральных расходов по статьям бюджета, связанным в той или иной мере с оборонной тематикой. Традиционно объяснение закрытости соответствующих статей бюджета — «военная тайна», и здесь размытость границ оборонных расходов, расходов на спецслужбы и их инфраструктуру (очень часто не имеющих прямого отношения к обороне как таковой), расходов на работу ВПК, расходов на атомно-промышленный комплекс и расходов по космической программе скорее добавляет проблем понимания.
Что происходит с российскими военными расходами на макроуровне? Больше или меньше мы тратим на войну, чем ранее? Даже не обсуждая, нужны ли эти расходы — каков их характер, тратятся эти деньги на движение к какой-то новой «оборонной норме», на поддержание неэффективной, но не так легко изменяющейся старой нормы или на что-то еще?
Общие тренды в этой сфере вряд ли изменятся даже в том случае, если признать все «закрытые» статьи федеральных расходов по статьям «нацбезопасность» и «национальная экономика», а также и большей части других, чисто военными. Как показывает бюджетная статистика последних лет, даже если предполагать, что на оборону РФ расходует не 17% федерального бюджета, а 25%, динамика этих статей крайне сходна. После 2008 года РФ существенно увеличила все возможные статьи военных расходов. Пиковые доли в ВВП военных расходов пришлись на первые годы руководства Минобороны назначенного военным министром в ноябре 2012 года Сергея Шойгу. Он же руководит и постепенным снижением этих расходов с 2016 года, которые при этом выше, чем в 2007 году, примерно на треть (существуют совершенно разные способы расчета этих показателей), но сейчас снижаются темпами около 3–3,5% в год и будут делать это ориентировочно до 2020 года. Нового резкого роста расходов на вооружения не предвидится, притом что госпрограмма вооружений по-прежнему составляет порядка 18–20 трлн руб. на десятилетие. Зато одновременно происходит и принципиально новое — это активность государства в отраслях, «смежных» с Минобороны, и постоянные изменения в военных финансах.
Готовых рецептов здесь нет. Так, 13 июня на совещании по вопросам развития Роскосмоса премьер-министр Дмитрий Медведев неожиданно заявил, что необходимо тщательно проанализировать эффективность системы казначейского сопровождения финансового обеспечения государственного оборонного заказа внутри Министерства обороны. «Сделано, система работает. Посмотрим, какую отдачу она дает»,— сказал премьер-министр. Напомним, система казначейского сопровождения вводилась Минфином последние три-четыре года и инновации в этой сфере не предвиделись — тем не менее к вопросам коррекции «финансов обороны» в последние годы правительство относится очень спокойно. Напомним, еще 15 лет назад это было невозможно, даже достаточно стандартные по меркам любой западной страны реформы военных финансов 2008–2012 годов воспринимались как катастрофа. Сейчас же создание Военбанка, закрытого контура финансового обеспечения ВПК и оборонных контрактов на базе Промсвязьбанка, осуществляемое в том числе его главой Петром Фрадковым, происходит в очень быстром графике, притом что защита от санкционного давления при создании этого контура является лишь одной из управленческих задач наряду с другими, не менее важными. Так, во многом именно на 2019 год приходится весьма ощутимая либерализация закупочной и контрактной политики в структурах, работающих с гособоронзаказом и обеспечением обороны.
Одной из видимых задач оборонной политики с 2017 года при этом является деятельность Белого дома на стыке ОПК и собственно обеспечения вооруженных сил.
На деле наследие «гонки воооружений» для современной России — это не только достоинства, но и большой объем проблем, первый «заход» на решение которых происходил еще в СССР в 1980-х. Речь тогда шла о «конверсии», причем в довольно примитивной форме — производство гражданской продукции на предприятиях ОПК, которое, как предполагалось, будет распространять «военные» технологии на нужды потребления, себя практически не оправдало. И когда в 2018–2019 годах структуры «Ростеха» вновь говорят о «конверсии» военных производств — речь идет уже о несколько других материях. Скорее ОПК, реформы которого ранее останавливались сверхвысокой занятостью в секторе (а значит, любые сокращения и трансформации в нем — это по определению социальный вопрос), сейчас рассматривается как потенциальная среда инновационного процесса в новой цифровой экономике — цифровизация ОПК в любом случае происходит, и отказаться от того, что оборонные расходы и в РФ, и во Франции, и в Великобритании, и в США во многом в состоянии стимулировать чисто гражданское инновационное развитие,— значит отказаться от дополнительных десятых долей в год роста ВВП.
Очевидно, что процесс этот очень инертен: внешне все происходит так же, как и два десятилетия назад, хотя внешним блеском и вооруженных сил, и ОПК в правительстве в последнее время занимаются больше, чем это было принято (это достаточно небольшие расходы в сравнении с любой статьей оборонного бюджета). Очевидно, что и «Ростеху», и «Росатому», и тем более команде Сергея Шойгу необходимо несколько достаточно спокойных лет для того, чтобы ответ на вопрос «Куда движется армия?» стал более очевиден. В любом случае интенсивного роста, а значит, резкого увеличения оборонных расходов Минобороны и смежники не предполагают. Это, кстати, снимает и традиционный вопрос о том, много или мало тратит экспортный сектор российского ОПК в сравнении с прибылями от экспорта — как несложно понять, «чистый баланс» расчетов здесь практически невозможен, в уравнение нужно включать и вероятности погашения экспортных кредитов, и вложения в капитал оборонных компаний, и еще десятки неочевидных составляющих. Много или мало, во всяком случае, принципиально больше, чем ранее, бюджетных денег ни ОПК, ни вооруженные силы не требуют, притом что в разнообразных внешних оценках обороноспособность РФ не падает, напротив, симптомы как минимум стабильного состояния этого показателя в последнее время вполне обычны даже на фоне общего для всего мира увеличения удельных расходов на оборону: его демонстрируют и США, и НАТО в целом, и европейские страны, и КНР, и даже радикально демилитаризированная во второй половине XX века Япония.
По косвенным признакам процесс проникновения рынка в оборонные сферы идет достаточно быстро. Так, по сообщениям ТАСС, 14 июня на прошедшем в Сочи форуме по гособоронзаказу замглавы Федеральной антимонопольной службы Даниил Фесюк уже открыто заявил, что ФАС «будет дерегулировать вопрос формирования цен и отношений» в военной сфере и «переводить его на принцип саморегулирования». Отчасти это вопрос текущих конъюнктурных задач. «Поскольку объем средств, который направляется на оснащение вооруженных сил и других силовых структур, фиксированный и ограниченный, здесь во главе угла стоит вопрос повышения эффективности отдачи этих средств»,— поясняет господин Фесюк. Но «дерегулирование, снижение давления, повышение открытости и прозрачности при исполнении ГОЗ», о которых идет речь, принципиально невозможны без того, чтобы логика игроков в этом сильно зарегулированном секторе уже сейчас рассматривалась как практически рыночная.
Момент же, когда ОПК в России станет в той же мере частью открытого рынка, что и в любой другой крупной экономике, и вооруженные силы выйдут в режим условного «оптимума», соответствующего и оборонной доктрине, и возможностям экономики, и рационально поставленным задачам, мы, скорее всего, зафиксировать не сможем. Эта что-то вроде настоящей военной тайны — в стационарном состоянии хорошо налаженная военная сфера, как правило, невидима: имеющему столько оружия, сколько необходимо, редко приходит в голову им бряцать.