К марту 2019 года правительство определилось с направлениями развития инфраструктуры в регионах России на ближайшие шесть лет. Определить «инфраструктурные расходы» в более чем 20 трлн руб. вложений нацпроектов довольно непросто: непосредственно этот термин в них используется нечасто, однако в большей части капитальных целевых госрасходов 2019–2024 годов в регионах речь идет именно о ней — инфраструктуре транспортно-логистической, информационно-телекоммуникационной и — впервые в этом контексте — общественной: без взаимной связи этих проектов друг с другом они слишком часто были неэффективны.
Фото: Эмин Джафаров, Коммерсантъ / купить фото
Собственно термин «инфраструктура» в составе приоритетных национальных проектов в 2019 году используется в довольно узком смысле: ей посвящен «тринадцатый нацпроект», Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. Впрочем, это исключительно вопрос терминологии — до половины капитальных расходов большей части нацпроектов до 2024 года посвящены развитию региональной инфраструктуры, однако понимание того, что на самом деле является для российского населения «инфраструктурой для развития», в них весьма широко. Вместе со Стратегией пространственного развития РФ до 2024 года эти планы фактически впервые увязаны в систему, причем показательно, что федеральным куратором крупных проектов магистральной инфраструктуры определен вице-премьер Максим Акимов,— он же курирует и «цифровой» нацпроект, и нацпроект развития автомобильных дорог. Впрочем, нацпроекты в сфере здравоохранения и образования, жилья и городской среды, культуры и отчасти науки также имеют вполне ощутимое и, видимо, увязанное с другими инфраструктурное измерение, и эта связность в ближайшие годы может иметь немалое значение для эффективности расходов: фактически речь идет о едином проекте «нового освоения»—реновации территории значительной части регионов для увеличения потенциала роста ВВП. Напомним, одной из стратегических проблем рынка труда в России является «замкнутость» около 40% населения России в инфраструктурно бедных и транспортно слабых сельских территориях и относительно некрупных городах — разовое вливание в инфраструктурный капитал провинции в рамках нацпроектов теоретически может разблокировать обновление локальных экономик. Причем именно сейчас это довольно заманчивая задача — цифровизация управления и бизнеса и появление более эффективных, чем ранее, логистических решений как в отношении грузов, так и в отношении мобильности людей, в ближайшие полтора десятилетия могут начать менять все, что связано с традиционной экономической географией не только России. Предсказать даже характер этого процесса, впрочем, невозможно. Можно лишь констатировать, что он вряд ли будет сильно напоминать крупные изменения в характере территориального устройства США и КНР в 1990-е и 2000-е, поскольку они происходили в чисто индустриальном ключе.
Индустриальный подход более всего заметен собственно в инфраструктурном плане и в пространственной стратегии. Инфраструктурный план в своей транспортной части в первую очередь ориентирован на развитие транзитного перемещения грузов и на использование крупной сырьевой индустрией портовых мощностей. Значительная часть электроэнергетической подпрограммы плана — о том же, к тому же он довольно тесно увязан с необходимостью обеспечения электроэнергией объектов «Транснефти» в регионах Сибири. Впрочем, говорить о «бесполезности» для нужд регионов и их населения федеральной транспортной инфраструктуры бессмысленно: индустриальные мегапроекты часто являются единственной движущей силой развития отдаленных регионов и районов, во всяком случае — единственным работодателем и значимым налогоплательщиком.
Но в случае с железными дорогами, с аэропортовым хозяйством, теплогенерацией и сетями происходящее уже ближе к «человеческой» инфраструктуре, хотя приоритетом до 2024 года и здесь в большинстве случаев выступает Сибирь и Дальний Восток. Тем не менее предполагаемый результат программы тут — увеличение на 10–12% к 2024 году транспортной подвижности населения и на 20–23% — авиационной подвижности. А в рейтинге эффективности грузовой логистики Россия за шесть лет должна войти в топ-50 стран — сейчас у страны 75-е место, и это отражает не только огромность пространства страны, но и традиционное недоинвестирование в ее логистику.
Среди обсуждаемых мер по транспортному развитию между тем есть составляющая, критически важная именно для «центров второго уровня». Это старт программы развития внутренних водных путей, специально не выделяемых в инфраструктурном плане, но достаточно важных. Исторически география «глубинки» в России — это отражение нескольких веков развития поселений по речной сети, даже частичное ее восстановление может иметь значимый эффект для населения.
Нацпроект по развитию автодорог не слишком революционен. Его основная часть — решение проблемы средних по размеру мегаполисов России и их транспортная связность друг с другом. Это возможное решение транспортно-логистических проблем примерно четверти населения страны, которая в любых других условиях составляла бы (в стране, не увлекавшейся ранее сверцентрализацией и мегапроектами) костяк национальной экономики. Впрочем, для «глубинки» решение проблем «областного центра» очень важно — зачастую именно слабая развитость этих локальных точек притяжения определяет «застойность» экономического существования глубокой провинции. Впрочем, у любого такого решения есть свои издержки: вопрос о «последних милях» для достижения жителями глубинки будущей предположительно развитой федеральной сети «большой логистики» пока оставлен регионам и местному самоуправлению и в значительной части — в распоряжение таких федеральных структур, как «Почта России». Ее финансовое подразделение — Почта банк — в последние годы рассматривает этот рынок для себя как основной: развитие финансовой инфраструктуры глубинки (см. стр. 15) потенциально также может разблокировать экономический потенциал отдаленных территорий.
Зато принципиально революционным является проект цифровизации глубинки. Де-факто это программа субсидируемого подключения через «Ростелеком» широкополосного доступа в интернет для большинства российских населенных пунктов. Это открывает возможность создания в России связного информационного пространства по крайней мере для госсектора, хотя тендеры Минсвязи на эти проекты предполагают, что широкополосный доступ в сеть получат не только органы госвласти в России, школы, полиция, больницы и медучреждения — но и все жители территории, для которых альтернативные варианты слишком дороги. Сейчас вообще достаточно сложно говорить о том, какие последствия может иметь такая широкомасштабная цифровизация села и небольших городов: аналоги в таком развитии в 2000–2010-х областей, прилегающих к московскому макрорегиону, неприменимы, поскольку регионы «московского пояса» на порядок более обеспечены транспортом и дорогами, в силу чего существенно более мобильны. Здесь речь идет о процессе отчасти противоположном — возможным результатом цифровизации должна стать стабилизация населения некрупных городов и сельских территорий или по крайней мере снижение темпов оттока населения из них в более крупные города. Тот же эффект может дать и развитие — на той же цифровой базе — медицинской и образовательной инфраструктуры. В вопросах культурной инфраструктуры нацпроект не слишком радикален, хотя изменения с лета 2018 по конец 2018 года показательны: так, вместо нескольких культурных «мегацентров» в миллионниках правительство остановилось на формировании четырех десятков менее крупных интегрированных культурных центров в менее крупных городах, а также вложении достаточно немалых по меркам прошлых лет средств в реконструкцию сельской инфраструктуры и музейно-библиотечной инфраструктуры в провинции.
Ряд программ научного нацпроекта и нацпроекта по производительности труда вместе с идеями Белого дома по научно-инновационным центрам и производственным кластерам также достаточно хорошо подходят к понятию «инфраструктуры» в широком смысле этого термина. Модель развития центров инноваций в РФ пока показывает эффективность лишь в мегаполисах (Москва, Новосибирск, Санкт-Петербург, Татарстан), и в 2019–2024 годах правительство и региональные власти задумали «второй подход» к проблеме повышения реального инновационного потенциала регионов. Пока сказать об этом почти нечего, кроме того, что решения класса «технопарков», хорошо работающих в Москве, для всего пространства РФ неуниверсальны.
Наконец, экологическая тема в соответствующем нацпроекте также имеет вполне инфраструктурное звучание, и это естественно — окружающая среда для любого человека есть основная и базовая «инфраструктура существования». Здесь реабилитация берегов Волги, ряда других рек, рекультивация свалок и создание новых нацпарков — также инфраструктурный вклад в будущее провинции и в ее экономику. Он обещает быть достаточно велик — в течение десятилетий окружающая среда как инфраструктура мало кем рассматривалась, и в результате даже ограниченные ресурсы, направленные на экологическую реабилитацию территории страны, могут дать непропорционально сильный эффект: редко где этим ранее реально занимались, здесь даже ограниченные изменения существенно повышают и качество жизни, и потенциал развития.
Что все это даст в итоге? Ставки высоки: на выходе даже немного более децентрализованная экономика с меньшими, чем раньше, территориальными перекосами и связанными с ними проблемами может рассматриваться как благо. Если при этом она сможет еще и быть комфортнее для населения, и более быстро, чем сейчас, экономически расти — все это в высшей степени небесполезно, особенно если получится.