редактор отдела экономической политики
Пожалуй, только в России слово "аппарат" вызывает столько самых разнообразных ассоциаций: от аппарата подавления, всегда доминировавшего в государстве, до самогонного, позволяющего забыть госаппарат.
Вот и затеваемая административная реформа многогранна. В глобальном смысле — это построение нового государственного аппарата. То есть очищение нынешнего от того, что в нем соответствовало советской эпохе, но не нужно и вредно сейчас, и избавление от госнаслоений, которые позволяют характеризовать современную российскую экономику как чиновничий капитализм.
В том, что сложившийся аппарат неэффективен, никого убеждать не нужно. В какой-то степени появление института полпредов в федеральных округах следует расценивать как преамбулу административной реформы. Главная задача полпредов помимо обеспечения нужных Кремлю результатов губернаторских выборов состояла в наведении на вверенных им территориях конституционного порядка, выражающегося в том, чтобы местное законодательство соответствовало федеральному. Наведение порядка сопровождалось (или по крайней мере должно было сопровождаться) и изменениями в полномочиях и количестве федеральных и региональных чиновников. С наведением конституционного порядка полпреды справились лучше, чем с выборами.
Собственно административная реформа была начата двумя фронтами: комиссия Дмитрия Козака, замруководителя кремлевской администрации, уточняет, что такое совместное ведение центра и регионов, а правительство, по настоянию Михаила Касьянова, назначенного Владимиром Путиным ответственным за административную реформу, ревизует функции управления, которыми наделены органы исполнительной власти, чтобы выявить те, от которых давно пора отказаться.
Но построение нового госаппарата в России, где государственность укоренилась крайне прочно и без государства жизнь или быстро катится под откос, как это было между февралем и октябрем 1917 года, или вовсе жизнью уже не является, как это было в годы великой Смуты,— задача быстро не решаемая. Если же с глобального уровня спуститься на повседневный, то цель административной реформы — облегчить жизнь социально и экономически активному гражданину и бизнесу. Если уж совсем прагматично, то цель — подтолкнуть экономический рост. Для этого прежде всего необходимо хотя бы частично демобилизовать караул, приставленный к бизнесменам, который в отличие от матроса Железняка никогда не устает,— проредить легионы госконтролеров, ударного отряда чиновничества.
Этой животрепещущей теме и посвящены публикуемые на стр. 18 документы Министерства экономического развития и торговли. Если кто-то полагает, что вышеупомянутое определение "чиновничий капитализм" было приведено ради красного или, скорее, трехцветного словца, то пора привести аргументы. МЭРТ признается, что точно не знает, сколько в России контролирующих органов, но в выявленных 55 служат 1 млн 59 тыс. человек. Из них "непосредственно уполномочены осуществлять государственный контроль (надзор)" 423,3 тыс. человек. Выясняется любопытная деталь: оказывается, по действующему законодательству "служащий, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора)" вовсе не обязан быть госслужащим, ему достаточно быть "экспертом". В России и за госслужащими контроль в значительной степени номинальный, эксперт же и вовсе предоставлен самому себе. Но это еще цветочки. Ягодки, понятно, это источники тех денег, которые получают контролеры.
МЭРТ о взятках не говорит: зачем, раз об этом и так каждый знает. Но констатирует, что на вполне законном основании госконтролеры могут прибегать к самофинансированию: "оказание платных услуг" официально дает контролерам вторую после федерального бюджета статью доходов. Но это еще полбеды, в конце концов еще Аркадий Райкин говорил: "Что охраняешь — то и имеешь!" Гораздо хуже то, что, во-первых, госконтролеры сами выходят на подконтрольные им рынки с оказанием соответствующих услуг, имея при этом громадные конкурентные преимущества перед остальными субъектами рынка. Во-вторых, попадая в определенную финансовую зависимость от подконтрольных бизнесменов, контролеры могут ослабить собственно контроль.
Вывод МЭРТа неутешителен: контролеров хоть отбавляй, а системы госконтроля, именно как системы, в России нет. А есть пересекающиеся, не соответствующие ни здравому смыслу, ни интересам государства или потребителей ячейки контролеров, озабоченных не столько государственными, сколько собственными интересами. Изобилие сегодняшних контролеров гарантирует не столько уменьшение предложения на рынке фальшивых лекарств или паленой водки, сколько безбедную жизнь самих контролеров.
Мы, потребители, это знали всегда. Теперь это признает власть, хотя бы в лице одного из многочисленных министерств. Это, конечно, хорошо. Было бы еще лучше, если бы ситуация изменилась.
Рецепты МЭРТа незамысловаты. Во-первых, контролировать надо то, что поддается контролю и известно контролируемому, то есть опубликованные технические регламенты. Во-вторых, у каждого органа контроля должен быть свой предмет контроля. В-третьих, госконтроль должен осуществляться только госслужащими. В-четвертых, законодательно должна быть исключена возможность финансирования контролеров за счет подконтрольных через штрафы или платные услуги.
От себя добавлю еще два принципа. Первый присутствует в предложениях МЭРТа, но прописан недостаточно четко. Сфера контроля шире исключительно госконтроля. Последний следует сузить и смелее делегировать функции контроля от чиновников самоорганизовавшимся участникам рынка. Причем в целях недопущения сговора необходимо обеспечить сменяемость представителей разных субъектов рынка, которые будут выполнять роль контролеров. Второй принцип исходит из того, что наведывающийся к бизнесмену пожарный является вовсе не для того, чтобы спасти его от огня — огня-то, в отличие от пожарного, нет, и он может так никогда и не разгореться. Точно так же поступает и инспектор санэпидемслужбы — когда недавно в Ростовской области случилось массовое отравление молочной продукцией, у производителя на руках были все документы о том, что проверка санэпидемстанции успешно пройдена. А раз так, то и пожарного (не на пожаре, а в качестве чиновника, разрешающего или запрещающего ту или иную деятельность), и большинство других надзирателей должны заменить соответствующие страховки. Это будет замена административного подхода рыночным. И тогда, есть надежда, произойдут долгожданные изменения в конкурентной борьбе на российском рынке: шанс победить получит не тот, у кого теснее связи с чиновниками, а тот, чей товар лучше.