Одно из главных предложений Центра стратегических разработок (ЦСР) — бюджетный маневр, который в ЦСР рассматривают как одно из основных условий перехода к устойчивому экономическому росту и ощутимому росту благосостояния граждан. В чем суть предложений центра, в статье для “Ъ” рассказывает глава ЦСР Алексей Кудрин.
Председатель совета ЦСР Алексей Кудрин
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
Наши подсчеты показывают, что без повышения налогов можно произвести перераспределение средств бюджета, а именно постепенно, в течение шести лет, повысить на 2,3 процентного пункта (п. п.) ВВП расходы бюджета на три направления — образование (0,9 п. п. ВВП), здравоохранение (0,9 п. п. ВВП) и инфраструктуру (0,5 п. п. ВВП).
Именно эти направления расходования бюджетных средств, называемые производительными, позволяют — тот редкий случай, когда среди экономистов есть консенсус,— экономике расти быстрее. Квалифицированные и здоровые работники трудятся производительнее. По добротным дорогам грузы доставляются быстрее и с меньшими расходами, что ускоряет оборот товаров и услуг, подстегивает строительство.
В последние годы доля этих расходов в ВВП, к сожалению, была недостаточной. Сегодня мы тратим на образование, здравоохранение и инфраструктуру около 11% ВВП в год, тогда как, например, в Европе средний уровень этих трат давно составляет 13,5–14%. Поэтому просто более эффективное расходование средств в прежних объемах в лучшем случае позволило бы добиться лишь точечных улучшений, но не качественного прорыва. Например, оставаясь в прежних рамках расходов, мы сможем как-то оптимизировать то, как работают поликлиники, но не оснастим их новым оборудованием для дистанционного мониторинга и лечения; сумеем поддержать лучшие вузы, но не сделаем систему высшего образования адекватной сегодняшним вызовам.
Чего мы сможем добиться с помощью бюджетного маневра?
По расчетам ЦСР, уже в течение первых трех-пяти лет — небольшой срок для такой крупной экономики, как наша,— это изменение политики позволит добиться дополнительного прироста национальной экономики в 0,5% ВВП ежегодно.
Если же она сохранится дольше, ежегодная добавка к экономическому росту составит уже 1% ВВП. При дополнительных институциональных преобразованиях в этой сфере прирост может составить до 1,5%.
В реальном выражении такой бюджетный маневр означает рост профильных государственных расходов к 2024 году на 60–70%. Станет возможным переход от латания дыр к развитию. Более того, системное увеличение госрасходов будет стимулировать бизнес к активному наращиванию собственных инвестиций в эти сферы — как в сотрудничестве с государством, так и самостоятельно. Будет еще больше дорог, портов, жилья, школ и больниц. Все это обеспечит и доступность, и более высокое качество благ для граждан, а значит, укрепление уверенности в будущем и политической стабильности.
Наращивание инвестиций в образование, здравоохранение и инфраструктуру требует взвешенного подхода к определению источников финансирования. Тем более что в ближайшие три года доходы федерального бюджета сократятся с 15,9% до 14,9% ВВП. А значит, и расходы снизятся — прогнозно с 18,0% до 15,7% ВВП. В ценах 2018 года это означает выпадение более 2 трлн руб. Для сравнения: это почти полностью статья расходов «Национальная экономика» в ФБ-2017.
Так как же финансировать бюджетный маневр?
Увеличение налоговых ставок в течение ближайших шести лет мы считаем нецелесообразным, поскольку оно сдерживало бы динамику экономического роста. Мы предлагаем завершить налоговый маневр в нефтяной сфере, который, упрощенно, заключается в отмене экспортных пошлин на нефть и переносе нагрузки на внутренний налог — на добычу полезных ископаемых (НДПИ). При этом необходимая предприятиям сектора модернизация некоторое время может финансироваться с помощью предоставления субсидий. За счет этих мер бюджет выиграет примерно от 0,3% до 0,6% ВВП дополнительных доходов. Еще 0,3% ВВП можно получить за счет отмены ряда избыточных налоговых льгот и улучшения качества налогового администрирования.
Постепенное повышение пенсионного возраста позволит обеспечить рост пенсий на 30% реальном выражении и при этом сократить дотацию Пенсионному фонду. Оптимизация ряда других расходов бюджета даст еще 0,3% ВВП.
Долю непроизводительных расходов — общегосударственных (в основном госуправление), на оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность — можно и нужно сократить на 1% ВВП. В этих сферах есть серьезные возможности для оптимизации, о чем часто говорят аудиторы Счетной палаты и представители других ведомств. При этом по самому чувствительному направлению — обороне и нацбезопасности — необходимые решения о сокращении уже приняты, потому что в целом десятилетняя программа модернизации, по сути, завешена. Наконец, самый важный аргумент: на фоне роста экономики к 2024 году эти расходы все равно увеличатся в реальном выражении — на 10–15%.
По сути, мы предлагаем справедливый паритет: после шести лет роста непроизводительных расходов перейти к шестилетке повышения расходов производительных.
При этом общая прибавка к экономическому росту даст возможность обойтись без проигравших.
Рассчитанные параметры бюджетного маневра позволяют сохранить расходы и расширенного правительства, и федерального бюджета на необходимом уровне — не менее 34% ВВП и 16,5–17% ВВП соответственно. Суммарно сокращение расходов составит всего около 0,6% ВВП за шесть лет (для федерального бюджета — около 1% ВВП), что меньше ориентиров инерционного прогноза Минфина.
Сдержанность в сокращении расходов при необходимости можно компенсировать приемлемым временным увеличением дефицита бюджета — плюс 0,5% ВВП на три года — преимущественно за счет аккуратной и последовательной приватизации и отчасти заимствований. Например, при среднегодовой цене на нефть около $47 дефицит составит 1–1,3% ВВП, а при цене выше $60 даже будет наблюдаться профицит. В любом случае на четвертом году маневра мы рассчитываем выйти на «нулевой первичный профицит». Это означает, что в дефицитной части бюджета останутся только расходы на обслуживание долга — около 0,8% ВВП. Дополнительный бонус: снижение доли избыточного государственного сектора придаст экономике гибкость и динамику за счет развития конкуренции.
Кроме того, потребуется смягчить бюджетное правило, повысив «цену отсечения» с $40 до $45 за баррель нефти. Именно эта мера, по сути, заменяет увеличение налоговой нагрузки, которое сейчас нецелесообразно.
Жесткость бюджетного правила никогда не была самоценной. В свое время формируемый с его помощью Резервный фонд помогал сглаживать резкие колебания сырьевой конъюнктуры: в тучные годы он позволял снизить остроту «голландской болезни», а во время кризисов — в полной мере выполнять и даже наращивать социальные обязательства. Сегодня вероятность таких колебаний минимальна: многие аналитики прогнозируют сохранение сложившегося уровня нефтяных цен или его умеренный рост — до среднегодовых $70 — в ближайшие три-пять лет. В отдельные отрезки времени она может быть и меньше, однако устойчивое снижение до $25–30 является крайне маловероятным. Повысив цену отсечения до $45, мы сохраним способность управлять рисками и одновременно получим дополнительные средства для развития в размере около 0,5% ВВП.
Предложенный ЦСР бюджетный маневр детально продуман и просчитан, но ценен не только этим. Речь идет не о «перекладывании денег» по бюджетным статьям ради достижения абстрактной текущей эффективности. Суть в переходе от количественного роста к росту качественному в целях реального и ощутимого увеличения благосостояния граждан. Такое изменение политики позволяет создать мощный задел на будущее страны.