заместитель министра экономического развития и торговли РФ
"Ни в коем случае никаких революционных движений"
— Ныне действующий закон был принят еще в 1992 году и исправлялся в 1999 году настолько успешно, что в Минфине в 2001 году утверждали, что 88% допдоходов происходят от этого закона. Зачем же вам потребовалось разрабатывать абсолютно новый закон?
— Основная цель изменений — сделать недропользование прозрачным, инвестиционно привлекательным и экономически выгодным для всех участников. Во-первых, инсталляция собственника, то есть мы вводим понятие собственника, проводим разграничение полномочий и описываем, какие недра являются федеральной собственностью, собственностью регионов и муниципальной собственностью. Во-вторых, мы предусматриваем множественность форм недропользования. Это могут быть и концессии, и горное соглашение, и соглашение о разделе продукции. В конце концов, может быть и лицензия, но экономически эта форма не должна быть очень выгодной.
В-третьих, мы фиксируем переход к гражданско-правовым отношениям, на основании которых можно заключать гражданско-правовую сделку. Пока не было четкого определения собственника, гражданско-правовую сделку совершить было невозможно. Для нас это принципиально, поскольку мы уходим от недостаточно прозрачного механизма лицензирования к абсолютно прозрачным вещам, к гражданско-правовой сделке. В-четвертых, обязательный принцип состязательности доступа к недрам — аукцион, конкурс и т. д.
В-пятых, мы предлагаем отделить разведку природных ресурсов от добычи. Сейчас предприятие, которое добывает, может проводить разведку, или тот, кто провел разведку, получает доступ к недрам.
В-шестых, мы хотим ввести дифференцированную плату на недропользование в зависимости от геологических и экономических условий. Фактически мы хотим реализовать идею о природной ренте.
— Этим летом замглавы кремлевской администрации Дмитрий Козак напугал прежде всего нефтяников, а за ними и всех остальных добывающих экспортные природные ресурсы предложением заменить лицензии на концессии. Как вы собираетесь отбирать лицензии, через которые, например, нефтяники контролируют запасы, обеспечивающие многим из них безбедное существование лет на пятьдесят?
— Ни в коем случае никаких революционных движений. Что это означает? Прежде всего, не все запасы еще распределены. А что касается того, будем отбирать или не будем отбирать, то мы ни у кого ничего отбирать не будем. Я надеюсь, прошли времена, когда у кого-то что-то отбирали. Мы предлагаем ввести обязательно переходный период. Нонсенс российской ситуации недропользования заключается в том, что запас у ведущих компании доходит до 50-60 лет. В мире такого затоваривания запасами не существует. Основные разведанные запасы рассчитаны, как правило, на 10-12 лет.
— Так что же, чтобы никого не обидеть, вы растянете переходный период на 70 лет?
— Нет, мы разрабатываем экономические рычаги, применение которых обеспечит плавный переход из одной формы отношений в другую. Конечно, по этим подходам мы проведем консультации с бизнесом.
— И что же вы собираетесь получить в конце этого переходного периода?
— Прежде всего должны быть заложены такие экономические механизмы, чтобы недропользователю было выгодно использовать не лицензионные, а более прозрачные формы, чтобы недропользование стало эффективнее и стало выгодно не только фирмам, но и государству. Лицензионная форма недостаточно выгодна сегодня с экономической точки зрения и государству, и, собственно говоря, бизнесу тоже. Кроме того, действующие месторождения можно будет перевести из одной формы пользования в другую.
— А в деньгах вы уже считали потери государства от действующего закона "О недрах"?
— Таких полных расчетов нет. Но я могу привести пример для сравнения. Нефтяные компании в год тратят на геологоразведку примерно 28 млрд рублей. А это не налогооблагаемая сумма. Кроме того, это абсолютно неконтролируемые деньги. То есть нефтяники утверждают, что разведка сделана. Как проверить результат? Это во-первых, а во-вторых, у ведущих компаний нет особых стимулов проводить разведку, как я уже говорил, уровень обеспеченности запасами доходит до 50-60 лет.
— Какие по новому закону вы предлагаете отчислять платежи за использование недр?
— Это будет зависеть от формы недропользования. Они будут прописаны уже по ходу подготовки закона. Главный принцип — начисление платежей будет осуществляться дифференцированно: в зависимости от условий добычи, от глубины залегания, от вязкости, от коэффициента извлекаемости и т. п.
— Кто это оценит?
— Это чрезвычайно чувствительный вопрос. Причем многие говорят, что очень коррупционный. Предлагая отделить разведку от добычи, мы говорим о том, что разведка должна стать исключительно государственной прерогативой. И государство, проведя разведку, определит объем запасов, и эти запасы становятся собственностью государства. Государство потом выставляет месторождения на аукцион с подробным техническим описанием, то есть вы покупаете готовый товар с подробным изложением его техническо-экономических характеристик.
— Неужели вы создадите ГУПы по геологоразведке?
— Нет. Финансирование геологоразведки будет проводить государство из средств федерального бюджета. Опять же через аукционы среди геологоразведочных компаний. А какие они — частные, акционерные — неважно.
— Так мы же опять упремся в вопрос, как проверить результаты?
— Результаты проверяются при постановке на баланс. Более того, мы планируем законодательно определить основные правила работ по разведке, что соответствует международной практике, например, в Канаде и США. Тем самым волюнтаризм в оценке запасов существенно уменьшится.
— И вы исключаете возможность сговора разведчика и добывающей компании?
— Но добывающая компания никакого отношения к этим недрам не имеет. Потому что вначале продано право на проведение разведки. И еще неизвестно, есть или нет ресурсы.
— А когда нужно занизить данные по заведомо интересному месторождению? Вы, как недропользователь, приходите, платите геологоразведчику? А вы уверены, что вы выиграете на аукционе право на добычу?
— Если разведчик даст недостоверную информацию, то это элементарно обнаруживается. Любая инспекторская проверка, когда разработчик начнет добычу, поймет, что условия занижены. Для компании это превратится в слишком дорогое удовольствие, чтобы откупаться от каждой проверки. Кроме того, можно выборочно проводить контрольные проверки так, чтобы мало не показалось. Так что сговор невыгоден ни разведчику, ни разработчику.
— Вы не боитесь, что можете вообще удушить геологоразведку, переведя ее на бюджетное финансирование? Вспомните, как Гохран, пользуясь своим монопольным правом покупателя, лет пять тому назад задерживал золотодобытчикам оплату за золото.
— В принципе риск всегда есть. Но в 1995-1996 годах золотодобытчики были не совсем в рыночной ситуации. Во-вторых, сейчас у бюджета другие цели. Сегодня из бюджета на геологоразведку выделяется 7 млрд рублей, и мы не можем проконтролировать результат. По новому закону, если в результате разведки будет обнаружен продукт, государство становится собственником этого продукта, то есть запасов, и этот продукт продается на аукционе.
— Свою концепцию нового закона "О недрах" вы начинаете с предложения перераспределить полномочия органов государственной власти по отношению к пользованию недрами. Сегодня недра на федеральном уровне контролируют Минэкономразвития, Минприроды, Минэнерго и Минимущества. Вы что, предлагаете реформировать это распределение?
— Речь в основном идет о разграничении полномочий между федеральной собственностью, региональной и муниципальной. А административное регулирование не самая существенная деталь этой концепции.
— Но она иногда мешает прохождению закона через Госдуму.
— Абсолютно согласен. Но административные наслоения — вопрос закона о правительстве. Одна из очень важных составляющих этого закона — отстранить чиновника от принятия хозяйственных решений и решений по распределению и перераспределению запасов.
— Но по Конституции минеральные ресурсы, кроме обнаруженных на шельфе, находятся в совместном ведении федерации и ее субъекта. Как решается в вашей концепции эта проблема?
— Наши предложения ни в коем случае не противоречат Конституции, а наоборот, их уточняют. У субъектов будет ряд полномочий, и достаточно серьезных, просто в процедуре принятия решения традиционная фраза "по согласованию" будет заменена на конкретные полномочия, которые осуществляет либо федерация, либо субъект.
Муниципальным образованиям достанутся такие ресурсы как вода, песок и т. п. Субъектам мы будем делегировать права по проведению аукционов.
— Ваш закон будет разделять иностранных и отечественных недропользователей?
— Ни в коем случае. Какая разница, откуда деньги, если они не криминальные.
Интервью взял ПЕТР Ъ-НЕТРЕБА