На прошлой неделе набрал обороты очередной бюджетный процесс. Несмотря на заверения и премьер-министра Михаила Касьянова, и его заместителя, министра финансов Алексея Кудрина, что бюджет составлен "честно", никаких "карманов" в нем нет, в Государственной думе уже оценили потенциальные резервы бюджета в 200 млрд руб. Однако главный бюджетный резерв правительства — финансовый, который уже второй год формируется в бюджете для выплаты долгов. И здесь у депутатов есть серьезные претензии к правительству.
Потрепанные резервыФинансовый резерв в прошлом году придумал Владимир Путин (скорее всего, по подсказке советника Андрея Илларионова) для того, чтобы навсегда обеспечить независимость бюджета и расчетов с кредиторами от перепадов мировой конъюнктуры. 2003 год — это именно тот случай, когда финансовый резерв остро понадобится, так как придется заплатить $17,5 млрд долгов — больше, чем в прежние годы.
В прошлом году президент в своем бюджетном послании распорядился: бюджет рассчитывается исходя из "консервативного" прогноза цен на нефть. Все допдоходы от выгодной нефтяной конъюнктуры идут в стабилизационный фонд или финансовый резерв. Правда, несмотря на призывы Андрея Илларионова взять за основу наиболее консервативный прогноз в $16 за баррель, что означало бы при нынешней конъюнктуре полную независимость бюджета от нефтяных цен, правительство на такой радикализм не пошло. Решено было, что расходы на экономику и обслуживание долга обеспечат цены не ниже $18,5 за баррель, а цены не ниже $22,5 за баррель обеспечат профицит бюджета (178 млрд руб.) на текущую выплату основного долга. Все же доходы, полученные от более высоких цен, будут накапливаться в финрезерве. При принятии бюджета этого года в Думе было решено, что в финансовый резерв сразу передаются остатки средств бюджета 2001 года (88,8 млрд руб.) и затем 109,8 млрд руб. от профицита.
Однако падение цен на нефть в начале этого года до $17 за баррель не позволило сильно пополнить финрезерв. Его же сразу пришлось использовать для текущей выплаты долгов. В итоге, согласно правительственным данным, на 1 июля финрезерв составил всего 49,1 млрд руб. Но к концу года Алексей Кудрин прогнозирует собрать в финрезерв 197,4 млрд руб. Правда, не только от нефти, а с учетом продажи пакета акций ЛУКОЙЛа. К концу следующего года правительство прогнозирует, что от финрезерва из-за большого объема погашения долгов останется всего 20,7 млрд руб.
Остаточные явления
Правительство, составляя бюджет-2003, рассчитало его доходы, а заодно и профицит с финансовым резервом, из которых платится часть долгов, исходя из еще более консервативного прогноза, чем в прошлом году,— $21,5 за баррель. Если цены будут выше (а скорее всего, так и будет), то в финрезерве к концу года может накопиться больше денег. Но их может быть больше и по другой причине. И вот тут начинается самое интересное.В этом году, согласно данным самого правительства, на 1 июля помимо 49,1 млрд финрезерва в бюджете образовались и "иные" остатки в размере 253,5 млрд руб. Правительство пока не объяснило, что это за остатки и почему они не пошли в финансовый резерв.
Поясним, бюджетные остатки бывают трех видов — свободные остатки, полученные от непредвиденной экономии бюджетных денег, остатки на счетах бюджетополучателей (не израсходованные ими деньги), которые правительство в конце года может либо оставить получателям, либо забрать себе, и связанные остатки, выраженные в валюте, ценных бумагах, драгметаллах и т. д. Скорее всего, эти 253,5 млрд руб.— остатки первых двух видов. По состоянию на конец года они частично или целиком должны перейти в финрезерв. Правда, определение размера остатков — прерогатива Минфина. И здесь главная проблема. В итоге пока получается, что финрезерв — это не отдельный фонд с обособленными счетами, а бюджетные остатки на обычных бюджетных счетах.
В следующем году правительство предлагает формировать финрезерв таким же способом. В бюджете записано, что в финрезерв пойдут все допдоходы, которые образуются, если цены на нефть будут выше $21,5 за баррель, 20,7 млрд руб. от профицита (всего он составляет 72,1 млрд, из которых 51,4 млрд идет на погашение долга) и все свободные остатки текущего бюджета. Понятно, что при нынешней схеме размеры "свободных остатков" при желании можно варьировать. А допдоходы — это также фактически остатки бюджета.
Резервный фантом
Дума со Счетной палатой обоснованно опасаются, что финрезерв может превратиться в потайной карман правительства, даже несмотря на то, что Минфин пообещал депутатам давать о нем все данные. Но при этом правительство не внесло в проект бюджета-2003 имеющееся в нынешнем бюджете положение о том, что правительство ежеквартально отчитывается перед Думой о состоянии финрезерва. Это еще раз подтверждает тезис о том, что, пока счета финрезерва не отделены от бюджетных, проконтролировать его размеры сложно.Депутаты уже нашли выход. Они настаивают на том, чтобы порядок образования, размещения и использования финрезерва был регламентирован раз и навсегда в Бюджетном кодексе. Предлагается переименовать финрезерв в резервный фонд и принципиально отделить его от бюджета. Его средства должны храниться на специальных счетах казначейства в ЦБ и могут размещаться в первоклассных бумагах правительств иностранных государств (понятно, что размещать в собственных бумагах страно — ведь проценты по госдолгу идут из бюджета). Но главное — предлагается прямо зафиксировать источники наполнения фонда. Помимо всяческих бюджетных свободных остатков и допдоходов бюджета предлагается прямо направлять туда пошлины на нефть — все те, которые получаются от превышения мировых цен на нефть определенного уровня. В первом варианте поправок уровень "отсечения" предлагалось зафиксировать в Бюджетном кодексе как $18 за баррель. Тот же вариант предлагался и с акцизами на газ. Уровень "отсечения" их цен планировался в размере $80 за 1 тыс. кубометров.
Напоследок заметим, что в Думе и Совете федерации есть противники самой идеи накапливания финрезерва. Они предлагают сразу, что называется "с колес", отправлять все лишние бюджетные деньги на погашение долгов, в том числе досрочное. Правда, при этом у правительства не будет никакой бюджетной страховки в случае непредвиденного резкого ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК