Правительство признало успех практики оценки регулирующего воздействия нормативных актов и с 1 июля расширяет ее. О дополнении системы оценки нормотворчества ведомств процедурами оценки фактического воздействия документов и о том, как теперь будут контролироваться закупки компаний с госучастием, “Ъ” рассказал директор департамента оценки регулирующего воздействия (ОРВ) Министерства экономического развития ВАДИМ ЖИВУЛИН.
Директор департамента оценки регулирующего воздействия (ОРВ) Министерства экономического развития Вадим Живулин
Фото: Министерство экономического развития РФ
— С 1 июля меняется порядок проведения оценки регулирующего воздействия. Какие ключевые изменения работы в механизм ОРВ он привнесет?
— Расширяется предметная область оценки регулирующего воздействия. Теперь ОРВ будет распространяться на проекты нормативных актов из области корпоративного управления. Это требования к юридическим лицам, к тому, каким образом должны осуществляться корпоративные процедуры, то есть та часть права, которая касается управления обществами.
Также процедуру ОРВ будут проходить документы, в которых прописана мера ответственности за нарушение обязательных требований в сфере предпринимательской деятельности. Вообще вектор последних нескольких лет — это ужесточение ответственности, повышение штрафов, введение новых составов преступлений. Такие документы к нам попадали не всегда. Теперь у нас будут все законные основания требовать от разработчиков проведения их через процедуру ОРВ.
На все документы в области закупок товаров и работ отдельными юридическими лицами теперь распространяется процедура ОРВ. Закон 223-ФЗ предъявляет требования к закупкам госкомпаний и госкорпораций. Зачастую устанавливались чересчур узкие требования, и это часто вызывало нарекание юрлиц.
Самое ожидаемое нами и участниками публичных консультаций изменение — это замена календарных дней на рабочие, что позволит исключить выходные и праздники из рабочего процесса. Если раньше у нас проект документа вывешивался, например, в конце декабря, то бизнес жаловался, что не успевает подготовить заключение из-за длинных новогодних каникул. Другая важная новация: c 1 июля на regulation.gov.ru проект документа будет размещаться один раз для выполнения одновременно разных процедур — не только ОРВ, но и антикоррупционной экспертизы, общественного обсуждения. Также 1 июля мы разграничиваем требование к сводному отчету в зависимости от степени регулирующего воздействия. Если это высокая степень, то нам должны представить максимально полный набор сведений. Если степень низкая и вносятся технические изменения, то мы запрашиваем у ведомства сокращенный объем данных.
— Степень важности ОРВ вы определяете?
— Разработчик. Если раньше в случае нарушений коллегами из министерств и ведомств степени и сокращения сроков публичных консультаций мы писали отрицательное заключение, то с 1 июля мы не будем давать отрицательные заключения, а будем возвращать разработчику документ без него.
До настоящего времени отрицательное заключение, где написано, что степень неверная, могло прикладываться к проекту акта и министерство-разработчик могло его приложить в комплект документов и направить в правительство, а потом сказать, что у Минэкономики замечания были несущественные, что немножко сроки не соблюдали. Теперь в этих случаях мы не будем выдавать заключение ОРВ, а будем возвращать без заключения в связи с нарушением процедур.
— Каких результатов вы ждете с вступлением этих изменений?
— Изменения направлены на упорядочение нашей работы и ведомств по проведению публичных консультаций, проведению ОРВ. Мы хотим, чтобы все нормы читались максимально однозначно, чтобы правила были понятны и доступны. Наша глобальная цель — это повышение качества нормативных правовых актов.
— Однако у вас нет права моратория: вы не можете запретить принимать документы при отрицательном заключении ОРВ.
— Моратория нет ни у одного из ведомств, ни у одного из федеральных органов. Как правило, мораторий носит политический характер.
— Вы готовите какие-то законодательные инициативы, чтобы поменять ситуацию?
— Нет, но отсутствие моратория — это тоже некая условность. Сегодня по каждому из отрицательных заключений ОРВ ведомство обязано провести согласительную процедуру и доказать нам, что мы были не корректны, что наши замечания носят недостаточно обоснованный характер. Если разработчик сделать это не может, он вносит в правительство или Минюст свой документ с отрицательным заключением ОРВ. Но в этом случае вероятность возврата очень высока, потому что в регламенте работы правительства и Минюста указано, что такие документы должны быть возвращены либо могут быть внесены с таблицей разногласий. А для того чтобы эту таблицу составить, нужно провести согласительное совещание.
— Вы проводите ОРВ в среднем тысячи документов в год. После нововведений их число увеличится. При этом вся работа по ОРВ, по сути, замыкается на Минэкономики. Справитесь ли?
— Пока справляемся. В 2014 году часть функций по проведению ОРВ мы передали разработчикам. То есть сегодня всю работу, связанную с размещением на сайте, с проведением публичных консультаций, подготовкой аргументов, должны делать сами ведомства. Мы рассчитывали на то, что работы станет меньше. Меньше ее не стало, а с расширением сферы мы, думаю, будем просто перераспределять нагрузку, перефокусироваться.
— Вы передали часть процедуры проведения ОРВ разработчикам, но бизнес жалуется, что министерства по-разному относятся к этой работе. Предприниматели говорят о халатности чиновников, их незаинтересованности в этом…
— Нужно четко понимать аргументы разных участников процесса. У министерств, прямо скажем, заинтересованности в этой работе немного. Они по-прежнему считают, что ОРВ — это обременение и лишняя работа, которая замедляет процесс принятия решений и отвлекает ресурсы.
Бизнес, который участвует в процедурах ОРВ, тоже довольно разный. Есть те, которые принимают участие и делают это на протяжении нескольких лет. В основном это представители промышленности. У малого бизнеса из-за отсутствия консолидированной позиции может быть недостаточно ресурсов отстаивать свои интересы в органах власти.
Есть бизнес, который, откровенно говоря, ведет себя «по ситуации», пытается усидеть на двух стульях. Участвуя в процедурах ОРВ с нами, он всячески пытается сказать о своих замечаниях. Когда же документы обсуждаются на площадке разработчика, он хочет казаться комфортным для того федерального ведомства, где он присутствует на совещании, резко меняет свою риторику, от части аргументов вообще может отказаться. Есть и неприкрытый лоббизм, когда бизнес представляет интересы одной конкретной компании.
ОРВ не гарантирует безапелляционного абсолютного учета того, что говорит бизнес. Мы не ретранслируем в абсолюте ту позицию, которую до нас доносят. Мы должны ее пропустить через собственные экспертные ресурсы.
— Немалая часть документов не проходит оценку, потому что вносится депутатами Госдумы. Не проходят ОРВ и поправки депутатов к законопроектам, рассматриваемым во втором чтении. Минэкономики будет выходить с инициативой как-то закрыть эту лазейку?
— Инициативы были нами подготовлены, часть из них мы реализовали. Остался вопрос создания специальных механизмов с участием непосредственно Госдумы. Пока депутаты высказали только желание создать некий специальный совет с участием предпринимателей. В рамках этого регулярного совета могли бы обсуждаться наиболее резонансные проекты.
— Как вы оцениваете перспективность работы такого совета?
— Если все-таки он будет создан, очень многое будет зависеть от личности — кто его возглавит, какова будет мотивация этого человека, насколько он будет верить в результат.
— Механизм оценки фактического воздействия (ОФВ), который должен стать мониторингом влияния на бизнес уже принятых нормативных правовых актов, будет эффективнее, чем проводимая сейчас экспертиза?
— Экспертиза касается только ведомственных приказов, существующий механизм не позволяет нам проводить анализ актов правительства и федеральных законов. Через механизм ОФВ, который заработает с начала 2016 года пока в пилотном режиме, а с июля — в полную силу, мы сможем анализировать законы и акты правительства. Для начала мы отработаем процедуру на федеральном уровне, потом перейдем на региональный. В течение 2016 года ОФВ будет проводиться силами Минэкономики. Будем тестировать процедуру, чтобы понять, где какие слабые места и как ее можно будет дальше реализовывать уже непосредственно ведомствам.
— Какие документы будут проходить ОФВ?
— Всего у нас 4 тыс. заключений, из них 40% — отрицательных, 60% — положительных. Из тех, которые прошли ОРВ, мы будем отбирать наиболее заметные и значимые. Плюс ОФВ будут проходить нормативные правовые акты по поручению президента и председателя правительства. Это будут десятки наиболее резонансных, проблемных нормативных актов, которые были конфликтными и при принятии и сейчас по ним имеются разные подходы в применении. Будем анализировать их с точки зрения достижения целей, которые ставились на этапе их принятия.
Мы часто слышим, что если примем этот документ, то снизим смертность, повысим уровень безопасности в какой-то сфере или обеспечим качество окружающей среды и так далее. Появится возможность проверять, насколько разработчики смогли достигнуть цели.
— Если вы будете проводить оценку фактического воздействия точечно, по нескольким десяткам документов, насколько эффективен будет этот механизм ОФВ в целом?
— Эффективность будет, по нашим прогнозам, нарастать эволюционно, по мере развития ОФВ как института. Мы не ждем с первых же дней работы каких-то результатов, которые незамедлительно могли повернуть вспять всю систему разработки нормативных актов. Мы ожидаем, что по аналогии с ОРВ процесс потребует и привыкания ведомств, и постепенного выхода на проектную мощность.
— А кто будет определять, какие нормативные акты будут проходить процедуру ОФВ?
— Для этого тоже есть своя процедура. Минэкономразвития России формирует проект плана проведения ОФВ, проводит его публичное обсуждение. Затем план утверждается правительственной комиссией по проведению административной реформы. В соответствии с планом каждый акт проходит свою оценку, также обсуждается с предпринимательским сообществом, МЭР готовит заключение. Затем на уровне правительства принимается решение, что делать с этим документом (оставлять, отменять или перерабатывать).
— При негативном отзыве ОФВ на документ кто будет решать его дальнейшую судьбу?
— Правительственная комиссия. Она будет решать, либо давать ведомствам поручения исправлять выданные недостатки-недочеты, либо формировать общую позицию правительства и Госдумы.